Arhiv tekstova

Danas, nešto više od četiri godine nakon otvaranja pregovora, nakon mnogo problema i nepredvidivih situacija koje su obilježile hrvatski put prema EU (uhićenje Ante Gotovine kao dokaz potpune suradnje s Međunarodnim sudom, a poglavito jednogodišnja blokada Slovenije) Hrvatska smatra realnim i razumnim rokom dovršenje pristupnih pregovora do 2011. godine, što je u siječnju ove godine potvrdio i izvjestitelj Europskog parlamenta za Hrvatsku Hannes Swoboda izjavom kako očekuje da njegovo sljedeće izvješće neće govoriti o napretku u pregovorima, nego o uspješnom završetku pristupnih pregovora. Potvrdili su to i zastupnici Europskog parlamenta prihvativši 10. veljače ove godine, velikom većinom glasova, rezoluciju o napretku Hrvatske u kojoj se ističe da je završetak pristupnih pregovora moguć do kraja ove godine, ako se ispune potrebni kriteriji. A jedan od tih kriterija je i promjena Ustava Republike Hrvatske, jer pripreme za članstvo u EU podrazumijevaju sveobuhvatne prilagodbe čitavog pravnog, gospodarskog i administrativnog (upravnog) sustava Republike Hrvatske. 

Tako u svrhu ispunjavanja kriterija za članstvo Republika Hrvatska – kao i sve države kandidatkinje do sada – mora proći kroz složeni proces usklađivanja zakonodavstva i jačanja administrativnih kapaciteta te obaviti odgovarajuće reforme, koje u jednom dijelu uključuju i reformu temeljnih funkcija i nadležnosti pojedinih državnih tijela i institucija. Članstvo u EU ujedno podrazumijeva i prijenos određenih ustavnih ovlasti na institucije EU, izravan pravni učinak i primjenu prava EU te jamstvo određenih prava građanima EU na području Republike Hrvatske. Također, svaka država kandidatkinja prije pristupanja EU treba utvrditi ustavno-pravnu osnovu temeljem koje će pristupiti EU, a koja može podrazumijevati i raspisivanje referenduma.

 

Nužnost prilagođavanja

 

Nužnost određenih ustavnih promjena naznačena je i od strane EU tijekom procesa pregovora o pristupanju u određenom broju pregovaračkih poglavlja, pri čemu su pojedine ustavne promjene utvrđene kao izravan uvjet (mjerilo) za zatvaranje poglavlja. Stoga je bilo potrebno pristupiti promjenama Ustava s ciljem dovršetka pregovora o pristupanju, osiguravanja odgovarajuće ustavno-pravne osnove za pristupanje Republike Hrvatske EU, te učinkovitog funkcioniranja Republike Hrvatske u EU.

Najznačajniji zahvati odnose se na sljedeće ustavne odredbe: u sklopu izmjena i dopuna kojima se intervenira u postojeće ustavne odredbe izvorišnih osnova koje se  dopunjuje na način da se među pripadnike autohtonih nacionalnih manjina, državljana Republike Hrvatske, uvrštavaju Bošnjaci i Slovenci, kojima se kao i ostalim autohtonim nacionalnim manjinama jamči ravnopravnost s građanima hrvatske narodnosti i ostvarivanje nacionalnih prava. U članku 7. i članku 82. Ustava Republike Hrvatske propisuje se da Oružane snage Republike Hrvatske štite njen suverenitet i neovisnost, brane njenu teritorijalnu cjelovitost, te da mogu prijeći njene granice ili djelovati preko njenih granica samo na temelju odluke Hrvatskog sabora. Predloženom izmjenom redefinira se uloga i postupanje Oružanih snaga nakon sklapanja Sjevernoatlantskog ugovora da su Oružane snage Republike Hrvatske obvezne sudjelovati u kolektivnoj obrani. Napad na bilo koju državu članicu NATO-a smatrat će se napadom na Republiku Hrvatsku i Oružane snage Republike Hrvatske bit će obvezne štititi suverenitet i neovisnost napadnute države.

Ustavnom definicijom uloge Oružanih snaga Republike Hrvatske treba obuhvatiti četiri temeljne misije i zadaće Oružanih snaga definirane Dugoročnim planom razvoja Oružanih snaga Republike Hrvatske, a to su: zaštita suvereniteta i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske; obrana Republike Hrvatske i saveznika; sudjelovanje u operacijama odgovora na krize u inozemstvu; sudjelovanje u mjerama izgradnje sigurnosti i povjerenja te pomoć civilnim institucijama u zemlji.

Novom odredbom stavka 3. članka 82. propisano je da je za donošenje odluke o prelasku i djelovanju Oružanih snaga preko granice Republike Hrvatske potrebna većina glasova svih zastupnika. 

 

Sredstva pravosudne suradnje

 

U članku 9. Ustava Republika Hrvatska treba od dana pristupanja EU osigurati učinkovitu primjenu tzv. Europskog uhidbenog naloga (EUN). EUN je instrument uzajamne pravne pomoći sui generis, uređen Okvirnom odlukom Vijeća EU kojeg su prihvatile i primjenjuju sve države članice EU, pod uvjetima i na način propisan u Okvirnoj odluci Vijeća. Kao sredstvo pravosudne suradnje unutar EU, EUN se temelji na uzajamnom priznavanju odluka pravosudnih tijela jedne države članice u okviru pravnog sustava druge države članice. Njegovom realizacijom tražena osoba se izručuje nadležnom pravosudnom tijelu druge države članice koje osobu traži, bilo u svrhu kaznenog progona ili u svrhu izvršenja zatvorske kazne.

Postojeća ustavna odredba članka 9. ne dopušta izručivanje hrvatskih državljana drugim državama i predstavlja pravnu prepreku za učinkovito izvršavanje EUN-a od dana pristupanja EU, odnosno za cjelovito usklađivanje hrvatskog zakonodavstva s Okvirnom odlukom Vijeća o EUN-u, a što je također i uvjet (mjerilo) za zatvaranje pregovora u poglavlju 24. 

Mijenja se, među ostalim, i članak 65. Ustava (Obvezatnost i besplatnost općeg obrazovanja). Naime, Republika Hrvatska pripada skupini europskih zemalja s najkraćim obveznim školovanjem u Europi s trajanjem od osam godina. S tim u vezi treba napomenuti da osobe koje iz sustava obveznog obrazovanja izlaze s navršenih 14 godina u praksi se ne mogu zaposliti, sukladno odredbama Konvencije o najnižoj dobi za zapošljavanje i odredbi članka 21. Zakona o radu kojom je zabranjen rad osobama mlađim od 15 godina života. Osim toga, preporuke Europskoga kompetencijskog okvira pretpostavljaju dulje stjecanje temeljnih kompetencija od osmogodišnjeg osnovnoškolskog obrazovanja, dok se za pojedina strukovna zanimanja u okviru primjene direktiva EU predviđa obveza osiguravanja stjecanja temeljnih kompetencija (općeg obrazovanja) u trajanju od 10 godina. Kako bi se što veći broj mladih pripremio na izazove koje sa sobom donosi doba konstantnih tehnoloških promjena i inovacija, potrebno je produžiti trajanje obveznog obrazovanja do navršene 16. godine života. Jednu od glavnih prepreka prema tom cilju predstavlja članak 65. Ustava, prema kojem je obvezno školovanje ograničeno na osnovnu školu, pa se u tom smislu predlaže izmjena ovoga članka.

Dopunom članka 132. Ustava građanima EU daje se pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu u Republici Hrvatskoj, koja će se ostvarivati u skladu sa zakonom i pravnim poretkom EU.

Člankom 19. Ugovora o osnivanju Europske zajednice građanima EU jamči aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnoj razini u državama članicama EU u kojima borave, a čiji nisu državljani, i to pod jednakim uvjetima kao i državljani tih država članica. Hrvatska je obveza, u okviru poglavlja pregovora 23. Pravosuđe i temeljna prava, osigurati pravni okvir za ostvarivanje toga prava od dana pristupanja Republike Hrvatske EU.

Mijenja se i članak 141. koji predstavlja moguću ustavnu osnovu za pristupanje Republike Hrvatske EU i propisuje provedbu referenduma. Međutim, postojeća ustavna norma za pozitivan ishod referenduma zahtijeva vrlo strogu većinu – većinu glasova svih birača u državi. Takav izričaj stvara situaciju u kojoj svaki neizlazak na referendum (apstinencija) predstavlja glas »protiv«. Imajući u vidu velik broj hrvatskih državljana upisanih u biračke popise koji ne žive u Republici Hrvatskoj, te uzimajući u obzir visok postotak izborne apstinencije takvih birača, postoji opasnost da referendum koji bi se organizirao temeljem postojeće ustavne norme ne bi pružio realnu sliku volje biračkog tijela, te bi broj birača koji se uopće nisu odazvali referendumu umnogome utjecao na njegov ishod.

Kako referendum o pristupanju mora osigurati legitimnost takve odluke kao osnove članstva u EU, potrebno je osigurati da na referendumu dođe do izražaja stvarna volja biračkog tijela.

Predložene izmjene i dopune odredaba članka 141. Ustava upravo osiguravaju taj cilj propisivanjem donje granice najnižeg odaziva birača koji jamči legitimnost referenduma (referendumu mora pristupiti većina od ukupnog broja birača!) s tim što se na referendumu odlučuje većinom birača koji su glasovali u Republici Hrvatskoj.

 

Na koncu ipak konsenzus

 

Najveća prijetnja donošenju ustavnih promjena bilo je pitanje glasanja dijaspore koje je prošlog petka kompromisnim dogovorom vladajućeg HDZ-a i najjače oporbene stranke SDP-a, nakon desetomjesečnog pregovaranja ipak usuglašeno. Naime, dogovorena su tri fiksna zastupnika dijaspore u Saboru te glasanje isključivo u diplomatsko – konzularnim predstavništvima za građane s prebivalištem izvan Hrvatske. To u praksi znači da će od 2011. godine u Hrvatskom saboru sjediti 148 zastupnika iz Hrvatske i tri iz dijaspore, odnosno da će Hrvati u BiH koji su do sada mogli glasovati u 43 grada, od sada to moći samo u četiri: u Sarajevu, Mostaru, Tuzli i Banja Luci, gdje se nalaze hrvatska diplomatsko – konzularna predstavništva u kojima će se jedino po novom dogovoru moći glasovati, a vjerojatno će dobiti i sva tri mjesta u Saboru, neovisno o tome koliko će ih izaći na izbore. Isto tako, omogućit će im se vjerojatno dva – tri dana za glasovanje, jer se to ne regulira Ustavom, nego odlukama Vlade.  

Bez obzira na činjenicu da se Ustav Republike Hrvatske mijenja dvotrećinskom većinom, a to znači da je konsenzus vladajućih i oporbe bio nužan, treba naglasiti činjenicu da je pokazano dosta političke volje i zrelosti HDZ-a i SDP-a. Naime, oporba je odustala od svoga startnog stava da je bilo kakva izborna participacija dijaspore, odnosno tzv. dijaspore (pozivajući se na činjenicu da Hrvati u BiH nisu dijaspora, nego jedan od tri konstitutivna, ravnopravna naroda) posve neprihvatljiva, a taj stav ima i  većinsku podršku hrvatske javnosti, dok je HDZ pristao na glasovanje u diplomatskim – konzularnim predstavništvima i na fiksnu kvotu od tri zastupnika. Nema sumnje da je ovaj kompromis dobar za Hrvatsku iz najmanje dva razloga. Prvi je taj što se glasovanjem u diplomatsko-konzularnim predstavništvima omogućava uvođenje reda i na razini principa i praktično, jer će se glasovati tamo gdje je hrvatska država i time isključiti prostor za brojne nepravilnosti i zloporabe u kojima su često glasali i »mrtvi«. Drugi je razlog ključan za europsku budućnost Hrvatske, jer je dogovorom odblokirano donošenje ustavnih promjena bez kojih nema priključenja Europskoj Uniji. 

Međutim, iz Europske Unije stižu upozorenja da je teško predvidjeti kada bi se mogao zaključiti tehnički dio pregovora, jer najkompleksnije poglavlje, ono 23. o pravosuđu i temeljnim pravima još nije otvoreno. Europska komisija upravo je u prošli petak uputila radnoj skupini za proširenje Vijeća EU nacrt Zajedničke pregovaračke pozicije, čime je s Unijine strane tehnički sve spremno za otvaranje tog poglavlja. Sada treba pričekati i vidjeti kakva će biti ocjena glavnog haaškog tužitelja Sergea Brammertza o suradnji Hrvatske. Iz izvora EU doznaje se da dvije države članice (gotovo je sigurno riječ o Nizozemskoj i Velikoj Britaniji) žele pričekati Brammertzovu ocjenu prije nego što daju zeleno svjetlo za otvaranje tog poglavlja. U pozitivnom scenariju Hrvatska može još krajem lipnja otvoriti sva tri preostala poglavlja i zatvoriti četiri, čime bi imala sva poglavlja otvorena i dvije trećine zatvorenih.  

Zlatko Žužić