Intervju

Nije sve u izmjeni zakona!

Dr. sc. Ljubica Đorđević je viša istraživačica i voditeljica klastera Pravosuđe i upravljanje u Europskom centru za manjinska pitanja (ECMI) u Flensburgu. Kao ustavna pravnica, njezini glavni istraživački interesi usmjereni su na europske i nacionalne pravne okvire, provedbu prava manjina, pokazatelje i etničke podatke, institucionalne okvire, kao i prava manjinskih jezika.

Povodom završetka dvoipolgodišnjeg projekta »Zaštita manjina u procesu pristupanja EU« u Beogradu je 26. svibnja održana konferencija »Ostvarivanje prava i sloboda pripadnika nacionalnih manjina u Srbiji: Izazovi i mogućnosti za unapređenje politika i praksi« na kojoj su predstavljeni ključni nalazi i preporuke proizašle iz projekta, kao i mogućnosti za dalje institucionalno jačanje mehanizama za zaštitu prava nacionalnih manjina. Tom prigodom s dr. sc. Đorđević razgovarali smo o aktualnom stanju u pogledu ostvarivanja prava manjina u Srbiji.

► U procesu pristupanja Srbije Europskoj uniji, zaštita prava nacionalnih manjina ostaje jedno od ključnih pitanja, kao dio šireg okvira političkih kriterija iz Poglavlja 23. Iako Srbija posjeduje opsežan pravni okvir u ovom području, brojni izazovi i dalje postoje, kako u pogledu dosljedne i koherentne manjinske politike, tako i u provođenju konkretnih mjera za primjenu propisa, posebno na lokalnoj razini, navodi se u projektu ECMI-ja koji se ove godine završava. Koji su to izazovi i što je bio osnovni cilj projekta?

Projekt pod nazivom »Zaštita manjina u procesu pristupanja EU« zajednički smo od siječnja 2023. provodili Europski centar za manjinska pitanja i Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, u suradnji s Ministarstvom za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog, kao dio šireg programa »Podrška jačanju vladavine prava u Republici Srbiji«. Zajednički su ga financirali Europska unija i njemačko Savezno ministarstvo za ekonomski razvoj i suradnju. Projekt traje do lipnja ove godine i kroz njega smo pružali podršku Srbiji, konkretno Ministarstvu za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog i drugim akterima u manjinskoj zaštiti u pogledu ispunjavanja pristupnih mjerila iz Poglavlja 23. Projekt je više bio usmjeren na jačanje institucionalnih kapaciteta iako smo svjesni značaja podrške civilnom društvu, tako da je ovaj konkretan projekt bio usmjeren na podršku prije svega službenim institucijama.

► Što je sve rađeno u projektu?

Ministarstvo nam je bilo glavni korisnik projekta u skladu s pripremnim razgovorima s njima 2022. godine, kada smo utvrdili četiri tematske cjeline projekta: Izrada metodologije za izvještavanje o primjeni Akcijskog plana; Jačanje kapaciteta Savjeta za međunacionalne odnose; Jačanje kapaciteta zaposlenih u javnoj upravi u pogledu zaštite nacionalnih manjina i Jačanje kapaciteta nacionalnih vijeća. Pri tome je zanimljivo, jer govori o dinamici u Srbiji, da kada smo radili pripremne razgovore bila je jedna ministrica za ljudska i manjinska prava, kada smo provodili projekt bio je drugi ministar a sada završavamo projekt s trećim ministrom. Znači, za dvije i pol godine promijenila su se tri ministra, pa ne znam koliko je ono što smo dogovorili s jednim ministrom 2022. aktualno ministru iz 2025. godine. Ali to je ipak neki kurs koji nema veze s politikom kao takvom već s temama koje smo smatrali važnim za jačanje kapaciteta.

► Projekt je imao za cilj podržati unaprjeđenje kapaciteta za ostvarivanje prava nacionalnih manjina, s fokusom na razvijanje sustava izvještavanja za praćenje primjene Akcijskog plana za ostvarivanje prava nacionalnih manjina a do danas Akcijskog plana nema. Zašto se kasni s time?

Da, kasni se dosta. Mi smo pripremu projekta počeli 2022. godine s idejom da će 2023. biti usvojen Akcijski plan i da onda mi, tijekom projekta 2023. godine, pripremimo metodologiju za izvještavanje kako bismo podržali primjenu akcijskog plana izvještavanjem o njemu. Evo, mi smo sada u 2025., a Akcijski plan još ni danas nije usvojen što je i nama na projektu stvaralo probleme jer smo morali mijenjati neke stvari čekajući da se Akcijski plan usvoji.

► Je li on izrađen? Zašto to toliko dugo traje?

Imali smo situaciju da je bio jedan nacrt, pa su onda pravljene izmjene, ali se zatim dugo ništa nije događalo. Bilo je pomaka početkom ove godine da je konačno sazvana radna grupa za izradu Akcijskog plana i mi smo sudjelovali na dva sastanka kao ekspertni tim. Izradu Akcijskog plana podržava Savjet Europe, njihov ured u Beogradu. Tako da je održan sastanak, ali to nekako vrlo sporo ide. Što je u pitanju, stvarno ne znam. S jedne strane, nisam pristalica toga da se zbrda-zdola donosi nekakav plan samo da bi se štikliralo da je donesen a da onda bude neupotrebljiv. Nisam za to. Ali, s druge strane, ovo odugovlačenje, bez objašnjenja razloga, može ukazivati na to da manjinska pitanja ne predstavljaju prioritet. I ona ne moraju biti neizostavno prioritet, zna se koji su prioriteti: financije, ekonomija, socijalna pitanja. Ipak, jedan bitan segment u ovoj vladi je i zaštita manjina i u tom smislu može se shvatiti ne samo kao neozbiljno, već i kao neki signal da to i nije važno, i u tom smislu sam onda i kritična prema tome.

► Rečeno je na konferenciji u Beogradu da će dio Akcijskog plana biti i mijenjanje zakona o nacionalnim vijećima nacionalnih manjina.

Ja to sada prvi put čujem. To u okviru projekta nije bilo obuhvaćeno nekom našom aktivnošću. To nije bilo u našem fokusu, već samo jačanje kapaciteta nacionalnih vijeća preko tri treninga koje smo uradili. Utvrđeno je na treninzima da se ljudi stalno mijenjaju u nacionalnim vijećima, što je u redu, ali s druge strane postoji potreba za profesionalizacijom, da imaju makar jednog ili dvoje zaposlenih koji imaju stručno znanje za svakodnevno funkcioniranje takvog tijela kao što je nacionalno vijeće. Što se tiče promjene zakona, naravno da se zakonskim promjenama može promijeniti sustav. Ali ja sama imam dozu rezerve da predstavljamo kao rješenje problema promjenu zakona i onda se na tome stane i kaže se »evo, promijenili smo zakon«. Ali što je s primjenom? Mislim da nove izmjene zakona neće donijeti nešto silno drugačije ako ne promijenimo odnos prema primjeni zakona i primjeni novih politika.

► U čemu je suština metodologije izvještavanja o Akcijskom planu?

Imali smo strane eksperte, prije svega Massima Murattija, eksperta za izradu metodologije izvještavanja za Akcijski plan i utvrdili smo da u procesu izvještavanja najveći teret ima Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog i da svi izvještaji dolaze na njihov stol, a da često imaju problema i da dođu do tih izvještaja, naročito na lokalu. Shvatili smo da druge institucije, a koje su nositelji aktivnosti koje su odgovorne za ostvarivanje ciljeva iz Akcijskog plana, u tom procesu izvještavanja uopće ne sudjeluju. Pa tako, ako imate na primjer neku mjeru vezanu za obrazovanje, onda se o tim mjerama izvještava prema Ministarstvu za ljudska prava, a Ministarstvo obrazovanja o tome nema pojma. Sada je prijedlog da se izvještavanje učini dvostupanjskim: da Ministarstvo za ljudska i manjinska prava ima koordinacijsku ulogu i vodi cijeli proces izvještavanja, ali da se uključe i tijela i institucije koje sudjeluju i u samoj implementaciji mjera. Drugim riječima, da i oni budu uključena instanca kojoj će se podnositi izvještaji, da oni to onda sređuju za svoje poglavlje Akcijskog plana i onda šalju Ministarstvu za ljudska i manjinska prava. U onim segmentima gdje je Ministarstvo za manjinska prava nositelj aktivnosti, onda oni koji je provode izvještavaju na prvom nivou a Ministarstvo može imati neku jedinicu za izvještavanje koja bi imala koordinacijsku ulogu. Postoji prijedlog i da radna grupa koja je formirana za pripremu Akcijskog plana nastavi raditi i kada se plan usvoji i da tada bude radna grupa za praćenje primjene Akcijskog plana. Jednostavno, Savjet za nacionalne manjine, koji ima ulogu pratiti primjenu Akcijskog plana, ne sastaje se često, a i to je jedno političko tijelo u kojem sjede predsjednici nacionalnih vijeća, ministri i državni tajnici, koji kada se sastanu rješavaju neka goruća manjinska pitanja na dnevnom redu i ne bave se operativno Akcijskim planom. I zato je važan prijedlog da radna grupa ne prestane s radom s usvajanjem Akcijskog plana već da postane grupa za praćenje njegovog provođenja.

► Čuli smo na konferenciji i mišljenja da status nacionalnomanjinskih vijeća nije do kraja riješen i definiran. Što su ta tijela, jesu li državna tijela, ili su samo organizacije, udruge...?

Oni su nešto između! Zakon ih definira kao tijela na koja su prenesena javna ovlaštenja, jesu neki vid autonomije, jer kao što možete prenijeti ovlaštenja na sveučilišta, na javne službe, Crkvu ili vjerske zajednice, tako država prenosi ovlaštenja i na nacionalna vijeća. Ali pravo je pitanje ovlaštenja koja su prenesena, kakva je kvaliteta tih ovlaštenja i imaju li zaista neku vlast u smislu zaista prave samouprave? Njihovo osnaživanje je također bitno iz aspekta načina na koji vrše ta ovlaštenja. Kao što smo čuli, neka od njih se zaista svedu na KUD-ove, uvjetno rečeno. U kojoj mjeri predstoji neko zakonsko reguliranje njihovog statusa i kakav bi bio status, ne znam. Nemam uvid u prijedloge kako bi se pravno regulirao njihov status i što bi to pridonijelo jer sam skeptična prema pravnom reguliranju koje ostaje samo mrtvo slovo na papiru.

► U kojoj mjeri ste se bavili pitanjem političke participacije manjina?

U ovome projektu se nismo bavili političkom participacijom ako pod time podrazumijevamo participaciju u predstavničkim tijelima. Jednim malim segmentom smo se indirektno bavili i participacijom, ali participacijom u javnoj upravi i javnim službama. Jedan od okruglih stolova koje smo organizirali odnosio se na prikupljanje podataka o zastupljenosti pripadnika manjina u javnoj upravi, u sudstvu i različitim nivoima uprave, jer je to također jedna slaba točka u našem sustavu. Naime, Ustav prepoznaje obvezu države da vodi računa o adekvatnoj zastupljenosti nacionalnih manjina razmjerno demografskoj snazi, pri čemu nemamo razvijen sustav praćenja njihove zastupljenosti. To već dosta dugo traje. Neke institucije prikupljaju te podatke, nešto se prikuplja u Vojvodini, uspostavljen je sustav za prikupljanje i postoji i služba za upravljanje kadrova koja se time treba baviti pri Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave. Prikupljaju se podaci, ali nema nacionalne pripadnosti i postavlja se pitanje kako ih prikupljati, jer se radi o posebno osjetljivim podacima koji su pod zaštitom. To je jedna tema kojom se država treba pozabaviti, jer ima različitih iskustava, i ovakvih i onakvih. Ima država koje ih ne prikupljaju jer je to tabu, a ima i različitih sustava poput Bolzana gdje se vodi evidencija o jezičnoj pripadnosti, ili Irska i Velika Britanija imaju prikupljanje, neke skandinavske zemlje imaju, neke ne. Tako da postoje iskustva o tome i ne bismo mi tu izmišljali toplu vodu. Naravno ima i nekih manipulacija pa se uđe u etnobiznis. Zastupljenost u državnoj upravi ne treba shvatiti mehanički, čisto matematički, niti politički, što ima u nekim državama u okruženju. Onda se ljudi koji su određene nacionalne pripadnosti zapošljavaju kako bi se ispunila kvota, a u stvari ništa ne rade. I samo su na platnom spisku ili i nisu kako bi se ispunila kvota. Ideja je da to ne treba služiti samo ispunjavanju forme nego zaista odslikavanju raznolikosti društva ili države. Također se to odnosi i na davanje glasa grupama koje nisu zastupljene jer to onda utječe i na bolju kvalitetu rada uprave i odgovaranje na različite potrebe različitih društvenih grupa i onda je to opravdano.

► Grupa eskperata započela je rad na komparativnoj analizi i predlaganju odgovarajućeg modela zastupljenosti manjina i u Srbiji. Dokle se s time stiglo?

Ima različitih modela. U Hrvatskoj imate garantirana mjesta, u Rumunjskoj također 18 ili 19 manjina mogu ući u parlament po nekom preferencijalnom tretmanu, gdje se manjinske organizacije natječu u izbornom procesu. Imate spušteni prirodni prag u Njemačkoj, kao što i kod nas imamo neki takav model. Različiti modeli dakle postoje, a kod nas je problem, kada govorite o modelu, da netko može reći vrlo je liberalan i pozitivan i afirmativan, ali s druge strane njegovi efekti su diskutabilni budući da samo veće manjine ulaze u parlament. Postavlja se pitanje kako pronaći model prema kojemu i ove manje manjine mogu biti zastupljene u parlamentu, jer godinama vi u parlamentu imate Mađare, Bošnjake, Albance, Rome tu i tamo, zavisi od izbornog ciklusa, a male manjine su u parlamentu nevidljive. Postavlja se pitanje može li se to modifikacijom izbornog sustava, recimo promjenama izbornih jedinica, ili kombiniranim proporcionalnim ili većinskim sustavom, riješiti. Postoje različiti modeli koje treba ispitati i o tome otvoriti dijalog. To je nešto što smo se i ovdje trudili prenijeti da treba otvoriti dijalog i o onim pitanjima koja su možda škakljiva ili o kojima vlast i različiti akteri imaju različite stavove. Treba razgovarati o tome kako ih treba rješavati, a ne gurati ih pod tepih i govoriti kako mi imamo najbolji sustav zaštite manjina. To je također nešto s čime se susrećem često jer ECMI radi komparativno, i u različitim državama su uglavnom svi jako ponosni, što se tiče vlasti, na svoj sustav manjinske zaštite. Kažu kako oni imaju odličan sustav koji nitko drugi nema, a kad pitate manjine ili malo zagrebete, onda je to druga stvar. Mislim da treba izići iz te zone komfora i ne pričati kako je sve idealno nego probleme treba rješavati. Pri čemu treba biti svjestan da nema idealnog rješenja. Svako rješenje ima neke mane, ali treba doći do najmanje lošeg rješenja koje u danom kontekstu radi. Ali ako ovaj naš sustav stvarno ne radi, budući da manje manjine nisu vidljive i nemaju glas u parlamentu, na rješenju za to pitanje treba raditi.

► I sami ste rekli kako nije sve u donošenju zakona, da položaj manjina ovisi o primjeni tih zakona, ali i o klimi koja vlada u društvu. Kakvi su stavovi većinskog naroda, kakav je odnos medija prema manjinama? Na skupovima o manjinama ili treninzima često se radi s pripadnicima manjina ali kako raditi s pripadnicima većinskog naroda?

To je nešto s čime se mi koji smo u manjinskoj priči susrećemo. Često na ovakvim skupovima lamentiramo, a to su ljudi koji se znaju i manje-više su istomišljenici. Kako izići iz tog okvira i zaista doprijeti ne samo do donositelja odluka već senzibilizirati i širu javnost za manjinska pitanja, ostaje otvoreno pitanje. Mi uglavnom radimo s donositeljima odluka, i s jedne strane je pozitivno što i predstavnike ministarstva i državnog tajnika čine u dva navrata pripadnici manjina. To jeste pozitivno s jedne strane, ali s druge strane manjinska pitanja ne treba svesti na to da se samo manjine bave pitanjima manjina, nego je bitno da postoji jedna društvena klima u kojoj postoji komunikacija, prihvaćenost, solidarnost između pripadnika većine i manjina. U tom smislu i javni diskurs i javni govor je veoma važan i nešto na čemu se mora raditi jer u Srbiji je općenito on postao jako agresivan, nabijen tenzijom, vrlo napet diskurs i generalno nije dobar za društvene odnose. Prije svega, tu odgovornost imaju nositelji javnih dužnosti i po mom mišljenju mora biti mnogo drugačiji način javne komunikacije – mekši, pomirljiviji. S druge strane, postoje ti neki elementi koji se mogu dogoditi u političkom žaru, ali ne bi smjelo biti izazivanja i targetiranja određenih etničkih grupa, bilo Hrvata, Albanaca i svih drugih. Zaista nam treba jedno poliranje društvenog diskursa. Postoje i na nižim nivoima incidenti i govor mržnje, što je na žalost i u Europi općenito u porastu, ali se postavlja pitanje koliko je na visokom nivou. I država se također time treba baviti pravnim instrumentima, kroz policiju, tužiteljstvo, sudstvo. Treba se bez kompromisa boriti protiv govora mržnje i zločina iz mržnje, jer tako ne možemo stvarati kontekst za interkulturalnu komunikaciju. I moramo u tome smislu raditi na generalnom jačanju demokratskih kapaciteta i demokratskih sloboda.

► U tome su i mediji vrlo bitni, jer je maltene postalo uobičajeno da se o Hrvatima govori kao o ustašama kako kome padne na um. To je maltene postalo normalno.

Ali ne smije postati uobičajeno, ne smije postati normalno. Mora se sankcionirati. Osobito da to ne može reći netko tko ima visoku funkciju, a imali smo situaciju da se jedan ministar tako izjašnjava. To je stvarno neprihvatljivo, a onda jednostavno takve incidente treba sankcionirati jer su bitni. Ima, s druge strane, onih koji govore da nisu samo sankcije bitne već treba dobrim i pozitivnim primjerom takav način komunikacije izbaciti iz javnog diskursa.

► Kako i kada do toga može doći?

Ja bih voljela da to dođe što prije, ali s obzirom na situaciju u Srbiji i Europi stvarno ne znam. Ali ono što mi možemo svatko za sebe uraditi je da imamo tu odgovornost i da na svakom mjestu komuniciramo na način da, s jedne strane ne saučestvujemo u tome, ali s druge strane da se borimo protiv toga i ističemo negativne posljedice toga i pozitivne primjere međuetničke suradnje i dobrobiti. Svi mi imamo odgovornost tog nekog kontratega, a ne samo da upućujemo kritike. Interkulturalnu agendu trebamo snažnije iznositi i ne povlačiti se pred tim agresivnijim govorom, koji mislim da je u manjini, ali zato što je glasniji i agresivniji djeluje da je većinski. Poslije svih treninga u različitim dijelovima Srbije imam dojam da su ljudi otvoreni prema pripadnicima različitih zajednica i nisam osobno imala iskustvo netrpeljivosti.

Intervju vodila: Jasminka Dulić