Intervju

Definirati strateške ciljeve i precizirati pokazatelje

Dr. sc. Aleksandra Vujić koautorica je »Ex-post Analize o realizaciji Akcijskog plana za ostvarivanje prava nacionalnih manjina«. Kako kaže, u nedostatku Strategije za nacionalne manjine Akcijski plan je ključni strateški dokument i dokument manjinske politike. Analiza koju je provela zajedno s Vladimirom Vukićevićem imala je za cilj »da procijeni kakav je bio učinak Akcijskog plana od 2016. do 2020. godine, kako bi nadležna tijela na osnovu toga mogla donijeti odluku o budućim koracima u planiranju strateškog okvira u području prava nacionalnih manjina«, kaže dr. sc. Vujić.

Kako je izrađena »Ex-post analiza o realizaciji Akcijskog plana za ostvarivanje prava nacionalnih manjina«? Tko je naručitelj?

Analiza je izrađena u okviru zajedničkog projekta Europske unije i Vijeća Europe »Horizontal Facility za Zapadni Balkan i Tursku 2019.-2022. – Promocija različitosti i ravnopravnosti u Srbiji«. Ured Vijeća Europe u Beogradu angažirao je domaće stručnjake da urade analizu sveukupnih efekata Akcijskog plana, od 2016. do 2020. godine i da na taj način pomognu vlastima da dalje planiraju strateški okvir u području prava nacionalnih manjina. Ovo je jedna u nizu aktivnosti Vijeća Europe u vezi s Akcijskim planom, budući da je za potrebe izrade prvog nacrta Akcijskog plana 2016. godine Vijeće Europe angažiralo domaćeg i međunarodnog stručnjaka, a 2018. podržalo izradu »Analize izvještaja o primjeni Akcionog plana«. Podsjećanja radi, u nedostatku strategije za nacionalne manjine, Akcijski plan je izrađen na bazi preporuka iz Trećeg Mišljenja Savjetodavnog komiteta Vijeća Europe za provođenje Okvirne konvencije za nacionalne manjine, njegova struktura, koju čine jedanaest poglavlja; rađena je prema članovima Okvirne konvencije, a Strateški ciljevi u Poglavljima pisani su prema preporukama Savjetodavnog komiteta iz Trećeg Mišljenja.

Ukratko nam recite što je bio cilj analize i kakva je bila primijenjena metodologija?

Osnovni cilj ex-post analize bio je da procijeni kakav je bio učinak Akcijskog plana od 2016. do 2020. godine, kako bi nadležna tijela na osnovu toga mogla donijeti odluku o budućim koracima u planiranju strateškog okvira u području prava nacionalnih manjina. Drugim riječima, Ex-post analiza je trebala utvrditi je li Akcijski plan i dalje relevantan dokument u kontekstu manjinske politike u Srbiji, je li u postojećem formatu održiv i u budućnosti, odnosno da utvrdi koliko je bio efektivan (jesu li ispunjeni postavljeni Strateški ciljevi i Opći rezultati) i je li bio efikasan (jesu li bila dovoljna sredstva kako bi se rezultati ostvarili, jesu li ispoštovani postavljeni rokovi i kakva je bila kvaliteta realiziranih aktivnosti). Metodologija je obuhvaćala pregled literature i dokumenata za procjenu utjecaja Akcijskog plana (kvartalne izvještaje o realizaciji Akcijskog plana od 2018. do 2020. godine i izvještaje međunarodnih tijela, u prvom redu, Četvrto mišljenje Savjetodavnog komiteta Vijeća Europe o primjeni Okvirne konvencije u Srbiji i Četvrti izvještaj Komiteta eksperata Europske Povelje o regionalnim ili manjinskim jezicima, iz 2018. godine); anketiranje predstavnika nacionalnih vijeća nacionalnih manjina i pisanje ex-post analize i preporuka na osnovu dobijenih informacija.

Što je Vas osobno motiviralo da se specijalizirate baš za rad, analize, projekte na planu ostvarivanja i zaštite prava nacionalnih manjina?

Prva iskustva s manjinskim pitanjima u praksi i problemima pripadnika manjina stekla sam u Srpskoj osnovnoj i srednjoj školi i gimnaziji u Budimpešti, radeći kao profesorica srpskog jezika od 1992. do 1995. godine. Po mom mišljenju, pripadnici većinskog naroda teško mogu u potpunosti razumjeti probleme manjina u svojoj zemlji ako se osobno ne upoznaju s problemima s kojima se suočavaju njihovi sunarodnjaci u drugim zemljama. Projekti na kojima sam radila većinom su se odnosili na monitoring Okvirne konvencije o zaštiti manjina i Povelje o regionalnim i manjinskim jezicima, kao i na edukaciju i treninge o međunarodnim standardima za zaštitu nacionalnih manjina.

I u svojem magistarskom i doktorskom radu ste se bavili temom ostvarivanja prava nacionalnih manjina.

Inspirirana radom u srpskoj manjinskoj školi, upisala sam se na Institut za sociologiju i socijalnu politiku, na Sveučilištu Eötvös Loránd u Budimpešti (Eötvös Loránd University – ELTE) i magistrirala na temu: »Pogled na život srpske i hrvatske manjine u Mađarskoj od 1945. do 1946., u ogledalu zajedničkog časopisa Sloboda«. Kasnije sam doktorirala na Interdisciplinarnim studijama na Sveučilištu u Novom Sadu, s temom: »Pravo pripadnika manjina na obrazovanje u Vojvodini od 1974. do 2004. godine«.

Duže razdoblje ste ravnateljica Vojvođanskog centra za ljudska prava? Je li centar aktivan?

Formalno sam ravnateljica, ali Centar više nema aktivnih projekata.

Kakva je budućnost nevladinih organizacija koje se bave zaštitom ljudskih prava?

Budućnost pravaških nevladinih organizacija u Srbiji umnogome će zavisiti od »istinskog« opredjeljenja Srbije prema EU i ljudskim pravima, ali i od podrške međunarodne zajednice civilnom društvu u Srbiji. Njihov se status od 2000. godine promijenio, a trenutno su najaktivnije u Beogradu.

Vratimo se na Akcijski plan. Kako je navedeno na predstavljanju, ova analiza će biti polazište za izradu novog akcijskog plana? Postoje li i druge analize, analize iz sjenke?

Kako je to bilo navedeno tijekom predstavljanja Ex-post analize, 8. rujna 2021. godine u palači Srbija, koju su organizirali Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog i Ured Vijeća Europe u Beogradu, »analiza će se tretirati kao ex-post i ex-ante analiza efekata u skladu sa Zakonom o planskom sustavu Republike Srbije, čiji će zaključci biti osnova za izradu novog strateškog dokumenta, čiju izradu će koordinirati Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog«. U skladu sa Zakonom o planskom sustavu Republike Srbije iz 2018. godine, tijekom procesa planiranja, formuliranja i usvajanja javnih politika i propisa rade se ex-post analize u cilju vrednovanja učinaka javnih politika, zarad njenog preispitivanja i unaprjeđenja, odnosno revizije i daljeg planiranja i ex-ante analiza, u cilju sagledavanja promjene koju treba postići i izbora optimalnih mjera za postizanje ciljeva javnih politika. Nisam informirana o tome jesu li rađene još neke analize i izvještaji iz senke koji se bave pitanjima nacionalnih manjina u Srbiji.

Analiza je uključivala pregled literature i dokumenata, anketu s predstavnicima nacionalnih vijeća nacionalnih manjina. Kako se odvijala suradnja s nacionalnim vijećima?

Anketna pitanja bila su poslana Koordinaciji nacionalnih vijeća, koja ih je distribuirala na adrese 23 nacionalna vijeća. Bili smo začuđeni kada smo dobili odgovore od samo njih osam: bunjevačkog, crnogorskog, češkog, grčkog, hrvatskog, mađarskog, njemačkog i od Savjeta židovskih općina Srbije. Koji je bio razlog za to, ne znam, ali bi bilo interesantno saznati što je u pitanju, naročito zbog toga što će se nacionalna vijeća, kao i do sada, tretirati kao ključni akteri u izradi »novog« Akcijskog plana.

U analizi navodite da su »poteškoću u praćenju ostvarenih rezultata predstavljali indikatori koji nisu bili dobro formulirani da bi na adekvatan i kvalitetan način izmjerili učinke, odnosno ishode, rezultate i efekte Akcijskog plana i koji nisu imali definirane početne, prijelazne i krajnje vrijednosti, što je onemogućavalo kvalitetno praćenje stupnja ostvarenosti ciljeva, rezultata i aktivnosti«. U čemu su se sastojale teškoće konkretno?

Indikator u prijevodu znači pokazatelj. U dokumentima javne politike, kao što su akcijski planovi, pokazatelji trebaju »pokazati« je li nešto urađeno, а to nešto se ne može provjeriti ukoliko se ne može izmjeriti. Zbog toga se navodi da indikatori ili pokazatelji moraju biti: specifični – kako bismo znali na što se točno odnose, mjerljivi – kako bismo planirano mogli izmjeriti ili izbrojati, dostižni – kako bismo znali je li ono što želimo zaista i moguće, relevantni – kako bismo odredili je li ono što želimo zaista smisleno u danom kontekstu i vremenski ograničeni – kako bismo znali koji su postavljeni rokovi (tzv. SMART indikatori). Konstatacija u analizi da u Akcijskom planu indikatori/pokazatelji nisu dobro postavljeni ukazuje da se postavljeni ciljevi i rezultati teško ili nikako ne mogu izmjeriti. Na primjer, ako je kao indikator naveden »broj seminara i broj sudionika«, ne možemo konstatirati jesmo li ostvarili rezultat koji smo htjeli ili ne, jer indikator nije mjerljiv. Ja mogu kazati da je rezultat ispunjen, jer sam organizirala tri seminara na kojem je bilo 10 ljudi, a vi to možete osporiti tvrdnjom da je za vas rezultat ispunjen, tek ako se organizira 10 seminara, na kojima će se okupiti 100 ljudi. I vi i ja smo u pravu, jer nismo u početku precizno odredili na koje brojeve mislimo. Tekst dobro postavljenog indikatora ili pokazatelja bi glasio: »organizirano 5 seminara, u 5 općina u Sjevernobačkom okrugu, na kojima je obučeno 50 državnih službenika o međunarodnim standardima za zaštitu prava nacionalnih manjina, od travnja do lipnja 2022. godine«.

Hoće li novi akcijski plan imati bolje definirane indikatore po Vašem mišljenju? Od čega ili od koga to ovisi?

Usvajanjem Zakona o planskom sustavu 2018. godine, uveden je novi sustav planiranja javnih politika, koji propisuje obavezne elemente za sve dokumente javne politike i predviđa analitičke procese, prije, tijekom i nakon realizacije dokumenata javne politike, kao i ex-ante i ex-post analizu efekata. Akcijski plan je donesen prije usvajanja ovog Zakona i nije sadržavao sve elemente koje propisuje Zakon o planskom sustavu. Na to se odnosi konstatacija da je »Kvaliteta vrjednovanja (evaluacija) Akcijskog plana bila uvjetovana njegovim formatom, jer logika intervencije nije bila dovoljno eksplicitna, a logične veze između ciljeva, rezultata i aktivnosti nisu bile uspostavljene«. Nije bila uspostavljena ni hijerarhija između ciljeva (općih i specifičnih), a »strateški ciljevi« nisu bili identificirani. Ukoliko se prilikom izrade novog Akcijskog plana budu primjenjivale odredbe Zakona o planskom sustavu, indikatori će zasigurno biti bolje definirani.

Je li Akcijski plan onda uopće koristio svrsi zbog koje je i napravljen? Hoće li se to ispraviti?

Izrada Akcijskog plana za ostvarivanje prava nacionalnih manjina iz 2016. godine bila je obaveza Srbije u okviru pregovaračkog procesa za Poglavlje 23: Pravosuđe i osnovna prava i jedno od mjerila za otvaranje poglavlja. Akcijski plan također predstavlja prvi dokument javnih politika, koji je u potpunosti posvećen manjinama i u tom smislu bi trebalo gledati na njegove nedostatke. Oni se u budućnosti mogu ispraviti ukoliko se bude postupalo prema Zakonu o planskom sustavu, preporukama međunarodnih tijela i stvarnim potrebama pripadnika manjina.

Tko će praviti novi Akcijski plan? Kada se očekuje njegova izrada?

Vijeće Europe je nedavno raspisalo poziv za pružanjem konzultantskih usluga u procesu izrade novog Akcijskog plana. Očekujem da će proces izrade novog Akcijskog plana početi čim se izabere odgovarajući konzultant i formira Radna grupa za njegovu izradu.

Ured za ljudska i manjinska prava je pripremio od 2016. godine 18 kvartalnih izvještaja, a Savjet za nacionalne manjine se sastao tek devet puta. Znači li to da Vlada nije naročito zainteresirana za problematiku manjinskih ljudskih prava ili nešto drugo?

Pitanje je više usmjereno ka Savjetu za nacionalne manjine, jer samo njegovi članovi mogu odgovoriti zbog čega se nisu redovito sastajali. Za potrebe »Analize izvještaja o primjeni Akcijskog plana za ostvarivanje prava nacionalnih manjina« iz 2018. godine bilo je analizirano osam izvještaja, a za potrebe ex-post analize još 18. Iako je rok većine aktivnosti 2018. godine prestao važiti, izvještaji su poslani i nakon toga.

Često se čuje rečenica kako su u Srbiji prava nacionalnih manjina po najvišim standardima. S druge strane, govori se i kako standardi u EU ne postoje nego svaka država na različit način definira manjinska prava. Postoje li dakle standardi i koji?

Jedna od čestih formulacija u međunarodnim izvještajima je da su pravni propisi u području zaštite prava pripadnika nacionalnih manjina u Srbiji dobri, ponekad iznad standarda, ali da problem predstavlja njihova primjena u praksi. EU nije izradila obvezujući dokument za zaštitu prava manjina, ali se oslanja i u potpunosti primjenjuje odredbe obvezujućih konvencija Vijeća Europe za zaštitu prava nacionalnih manjina – Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina i Europske Povelje o regionalnim ili manjinskim jezicima. U tom smislu, sve države EU pristupaju manjinskim pravima na isti načini i u obavezi su poštivati odredbe ove dvije konvencije.U jednom dijelu analize kažete kako su nedovoljna financijska sredstva ograničavala primjenu akcijskog plana. U kojoj meri ovisi ostvarivanje prava o financijskim sredstvima? Po Vašem mišljenju je li potrebno uvećati ta sredstva? Ima li nekih usporedbi s drugim državama, koliko one izdvajaju a koliko Srbija financijskih sredstava za ostvarivanje prava nacionalnih manjina?

Financije su bitne za ostvarivanje svih aspekata prava manjina, prije svega za obrazovanje, informiranje i kulturu, ali koliko god bila visina opredijeljenih sredstava, mislim kako neće biti dovoljna da podmire sve potrebe, svih manjina. Ovo se naročito odnosi na siromašnije zemlje, kao što je Srbija.

Kreću li se i u kojoj mjeri stvari na bolje u Srbiji u pogledu ostvarivanja prava nacionalnih manjina?

Mislim da je ostvarivanje prava manjina u Srbiji zadovoljavajuće i da su na adekvatan način uspostavljeni i pravni i institucionalni okviri. Nedostaje interkulturalna dimenzija i između manjina i većinskog naroda i između samih manjina.

Intervju vodila: Jasminka Dulić