Tema

Propuštene prilike

Očekivanja od prije nekoliko godina da bi se izmjene manjinskoga zakonodavstva mogle provesti izradom novog jedinstvenog zakona o manjinama, koji bi čak imao i svojstvo ustavnoga zakona, da će se prije pristupanja zakonodavnim izmjenama donijeti Strategija o nacionalnim manjinama ili da će novelirani postojeći zakoni imati formalni primat u odnosu na sektorsko zakonodavstvo (propisi o obrazovanju, kulturi i sl.) raspršeni su već na početku djelovanja Radne skupine za izradu nacrta Akcijskoga plana za ostvarivanje prava nacionalnih manjina.

Više razloga je utjecalo na to, među kojima su bili i ekonomičnost i jednostavnost – očito je bilo lakše pristupiti formalnim izmjenama i dopunama postojećih zakona nego krenuti ispočetka. No, usto, ne samo da ni postojeća dva manjinska zakona nisu dobila nikakav formalni primat nad sektorskim propisima, već se u praksi događao obratan proces – manjinski su se zakoni često mijenjali na način da ih se usuglašavalo sa sektorskim zakonima. Sve je to onda rezultiralo da se izmjenama i dopunama zakona tek neznatno poboljšao sustav manjinskih prava, a promjene su bile usmjerene na »friziranje« postojećeg pravnog okvira, te se s pravom može govoriti o propuštenim prilikama za stvarno unaprjeđenje sustava manjinskih prava u Srbiji.

Nemali je broj primjedbi iznešen tijekom izrade nacrta izmjena dva manjinska zakona, ali i tijekom javne rasprave. Jedan dio njih potekao je i iz hrvatske zajednice i od strane Hrvatskog nacionalnog vijeća, ali su i oni, poput velike većine ostalih prijedloga, primjedbi i sugestija, doživjela sličnu sudbinu. Opći razlog koji se gotovo redovito ponavlja u obrazloženjima za neprihvaćanje prijedloga jest da nisu u duhu koncepta na koji se zasnivaju ovi zakoni ili odudaraju od sustavnih rješenja. Vrijedi se osvrnuti na neke od važnijih odbijenih prijedloga u fazama izrade nacrta, javnih konzultacija i javnih rasprava.

Prijedlozi za raspodjelu sredstava na natječajima

Već je rečeno da se veliki broj ovlasti manjinskih vijeća odnosi na davanje mišljenja po različitim pitanjima. Državna tijela, sa svoje strane, nerijetko traže da se mišljenja HNV-a dostave u roku od nekoliko dana. Najvažnije pitanje iz domena kulture i informiranja za manjinske zajednice jest sudjelovanje u odlučivanju na natječajima koje za projekte i programe iz kulture i informiranja raspisuju republička, pokrajinska i lokalna tijela vlasti. Nacionalna vijeća daju prijedloge raspodjele sredstava tijelima vlasti, međutim, često se događa da tijela vlasti traži da se prijedlozi dostave u vrlo kratkim rokovima, čak i do nekoliko dana, a onda i da povjerenstva koja odlučuju o raspodjeli sredstava ove prijedloge ne usvajaju. Zbog toga je HNV tijekom javne rasprave predložilo da se odrede minimalni rokovi koji se u ovim slučajevima moraju ostaviti vijećima za odlučivanje, da se omogući prisustvo predstavnika nacionalnih vijeća na sjednicama državnih tijela na kojima se odlučuje o ovim pitanjima radi eventualnih razjašnjenja i obrazlaganja stajališta nacionalnih vijeća, a u slučaju da se prijedlozi vijeća ne prihvate, da su državna tijela dužna obrazložiti neprihvaćanje prijedloga vijeća.

Međutim, ovi su prijedlozi HNV-a odbijeni s obrazloženjem da to nije sukladno sustavnim rješenjima Zakona o općem upravnom postupku i karakteru mišljenja i prijedloga koje daju nacionalna vijeća, a eventualno prisustvo na sjednicama državnih tijela odbijeno je s obrazloženjem da postoji opasnost da se vrši utjecaj na rad komisija te da se sukladno Zakonu o općem upravnom postupku zapisnici o vijećanju i glasanju ne smiju razgledati, kao ni nacrti rješenja. Jedini zaključak koji se može izvesti iz ovoga obrazloženja jest da on samo proizlazi iz degradirajućeg zakonskog definiranja nacionalnih vijeća nacionalnih manjina kao »organizacija« nacionalnih manjina, čije odluke onda jedva da su veće važnosti od odluka udruženja građana.

Političko predstavljanje

Tijekom javne rasprave o Zakonu o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina HNV je predložio i reguliranje pitanja prava na političko predstavljanje nacionalnih manjina, u dijelu Zakona u kojem se nabrajaju prava manjina uvođenjem novoga članka koji bi bio naslovljen »Pravo na zastupljenost u predstavničkim tijelima.« Predloženo je da se izričito propiše da »nacionalne manjine imaju pravo na zastupljenost u predstavničkim tijelima sukladno afirmativnim mjerama, a osobito naročito brojčano manje manjine« ili da »nacionalne manjine imaju pravo na određen broj mandata u predstavničkim tijelima na republičkoj, pokrajinskoj i lokalnoj razini polazeći od principa neposredne reprezentacije, sukladno posebnim zakonom«, a u oba slučaja predložen je drugi stavak članka koji bi izričito regulirao da se »odredbe propisane u ovom cilju neće smatrati mjerom diskriminacije prema pripadnicima većinske nacije«.

Ukoliko se pak ovo ne usvoji, u postojećoj formulaciji članka 4. stavak 4. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina (»Mjere za osiguranje ravnopravnosti«) koji glasi: »Republika Srbija osigurava uvjete za učinkovito sudjelovanje pripadnika nacionalnih manjina u političkom životu, zastupljenost predstavnika nacionalnih manjina u skupštinama autonomnih pokrajina i skupštinama lokalne samouprave, sukladno zakonu«, predloženo je da se poslije riječi »u političkom životu« dodaju riječi »izbornom procesu, poticati djelotvorno sudjelovanje naročito brojčano manjih, nacionalnih manjina u predstavničkim tijelima na svim razinama vlasti«.

Prijedlog je obrazložen time da je pravo na parlamentarnu zastupljenost jedno od prava koje je postalo standard u regiji i spada u najnoviju generaciju prava nacionalnih manjina. O potrebi za učinkovitom političkom participacijom manjina u Srbiji govore mnogi međunarodni dokumenti, prije svega u cilju ostvarenja bolje zastupljenosti brojčano manjih manjina u predstavničkim tijelima na svim razinama vlasti: preporuka br. 180 iz Trećeg mišljenja Savjetodavnog odbora (komiteta) Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina za Srbiju, Preporuke za neodložno postupanje iz Rezolucije Komiteta ministara o primjeni Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina u Srbiji iz 2015., Mišljenja Stručnih (ekspertskih) misija o stanju manjinskih prava iz 2011. i 2015. i Rezolucije Europskog parlamenta o napretku Srbije koje se donose od 2016. godine. Posebno valja naglasiti da Treće mišljenje Savjetodavnog odbora izričito spominje brojčano manje nacionalne manjine, jer se postojeća zakonska rešenja praktično odnose samo na dvije najveće manjine, eventualno još jednu teritorijalno najhomogeniju.

Pri tome i čl. 100 Ustava propisuje da se u Narodnoj skupštini osigurava ravnopravnost i zastupljenost predstavnika nacionalnih manjina, sukladno zakonu, a očigledno je da postojeće zakonske odredbe to ne omogućuju jer se odnose tek na 2-3 manjine, a kao krovni manjinski zakon, Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina ovo bi pravo morao regulirati tako da se odnosi i na druge, brojčano manje manjine, tj. značajniji broj manjinskih zajednica, sukladno zahtjevima međunarodne zajednice.

Zanimljivo je, međutim, da je u Izvješću o javnoj raspravi ovaj prijedlog za izmjenu teksta nacrta naveden, ali da za razliku od ostalih odbijenih prijedloga, uopće nije spomenuto da je odbijen, a onda, po naravi stvari, ni zbog čega je odbijen!

Pravo na uporabu nacionalnih simbola

Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina propisuje pravo nacionalnih manjina da koriste nacionalne simbole i znamenja, koji ne mogu biti istovjetni sa simbolima i znamenjima druge države, a Zakon o nacionalnim vijećima propisuje da nacionalna vijeća utvrđuju prijedloge nacionalnih simbola, znamenja i praznika nacionalne manjine, a potvrđuje ih republički Savjet za nacionalne manjine.

Zakon o zaštiti prava i sloboda propisao je, međutim, vrlo restriktivno uporabu manjinskih nacionalnih simbola. Tako je ranija odredba da se oni mogu isticati, uz državne simbole, tijekom državnih praznika i potvrđenih praznika nacionalnih manjina na zgradama i u prostorijama lokalnih tijela vlasti, dopunjena tek toliko da se simboli i znamenja mogu isticati i tijekom čitave godine »na ulazu u službene prostorije nacionalnog vijeća na prigodan način«.

HNV je predložio širu uporabu prava na korištenje simbola nacionalnih manjina za manjinske institucije, na način da manjinski simboli uz državne simbole budu stalno javno istaknuti na zgradama nacionalnih vijeća i ustanova čiji su oni osnivači, umjesto tek četiri puta godišnje i nejasne formulacije prigodnosti i maglovitog pojma ulaza u službene prostorije nacionalnog vijeća, podsjećajući čak i da je takva praksa isticanja manjinskih simbola postojala još u socijalističkome razdoblju.

Međutim, ovaj prijedlog je odbijen s obrazloženjem da »ne postoji razlog da se simboli jedne nacionalne zajednice kojima se izražava pripadnost toj zajednice kojima se izražava pripadnost toj zajednici službeno ističu tijekom čitave godine na zgradama i u prostorijama javnih tijela«. Razvidno je, međutim, da obrazloženje za odbijanje prijedloga uopće ne korespondira s prijedlogom HNV-a, koji se uopće nije odnosio na tijela vlasti, već samo na zgrade nacionalnih vijeća i ustanova čiji su oni osnivači!

*****

Izmjene manjinskoga zakonodavstva ostala su propuštena prilika za stvarno unaprjeđenje položaja nacionalnih manjina u Srbiji. Odbijanje prijedloga tijekom javne rasprave pod izlikama da nisu sukladna sustavnim rješenjima, duhu zakonodavnih izmjena, rješenjima drugih zakona ili pak prešućivanje obrazloženja za odbijanje prijedloga ili razvidno krivo interpretiranje prijedloga, demonstrirali su nedostatak istinske posvećenosti onih koji su vodili cijeli ovaj proces manjinskim pravima, zbog čega je izostao i partnerski dijalog vlasti i manjina o manjinskim pravima.

Slaven Bačić