Tema
Promjene u nacrtima zakonodavnih izmjena
Od usvajanja Akcijskoga plana za nacionalne manjine od strane Vlade početkom ožujka 2016. pa do ulaska u skupštinsku proceduru prijedloga izmjena Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina i Zakona o nacionalnim vijećima početkom lipnja 2018. godine, osim nacrta koji su bili na javnim raspravama povodom oba zakona odnosno »javnim konzultacijama« o nacrtu Zakona o nacionalnim vijećima, u opticaju je bilo još nekoliko verzija prednacrta i nacrta zakonodavnih izmjena.
Uspoređujući ranije prednacrte i nacrte s konačno noveliranim manjinskim zakonodavstvom, moguće je uočiti izvjesne izmjene, kojima su uklonjeni neki od najrigidnijih inicijalnih prijedloga. Iako je dobro što takva rješenja nisu na koncu ušla u tekst prijedloga izmjena i dopuna zakonâ, pravo je pitanje, kakvo je do takvih prijedloga uopće i moglo doći? Odgovor je jednostavan jer je to rezultat nedostatka partnerskog dijaloga vlasti i nacionalnih manjina u početnim fazama zakonodavnog procesa i tek formalnom inkluzivnošću, tj. uključenosti predstavnika nacionalnih manjina u procesu zakonodavnih izmjena. Naime, kao i prilikom izrade Akcijskoga plana za ostvarivanje prava nacionalnih manjina, manjine nisu bile u mogućnosti utjecati na inicijalne tekstove nacrta, već su ih izradile vlasti, a na manjinama je bilo da »kaskaju« za predloženim rješenjima i pokušaju ispraviti loša rješenja.
Što je najvažnije što se uspjelo u višemjesečnim naporima predstavnika manjina spram vlasti da se uklone loša rješenja koja su vlasti predložile? Broj odredbi koji je na ovaj način promijenjen nije preveliki, ali se ključnim čine nekoliko njih.
Tzv. politizacija nacionalnih vijeća – sukob interesa
Već je prije više godina u pojedinim dijelovima nevladinoga sektora gotovo kao ključni navodni problem u svezi nacionalnih vijeća proglašena tzv. politizacija nacionalnih vijeća, što je onda objeručke prihvaćeno i od strane vlasti, a donekle i od strane međunarodnih eksperata, na koje su se vlasti obilato pozivale kao razlog za reguliranje ove materije. Pri tome, primjerice, valja istaknuti da među 10 »pitanja koja zahtijevaju neodložnu akciju« te 13 preporuka Trećeg mišljenja za Srbiju Savjetodavnog odbora (komiteta) Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina iz 2013. nijedna od njih ne govori o ovom navodnom problemu. Slično je i prof. Rainer Hoffman u svojem Stručnom mišljenju iz siječnja 2018. o nacrtu Zakona o nacionalnim vijećima istaknuo da je svjestan da je pitanje »navodnog otimanja nacionalnih vijeća od političkih stranaka« i dalje predmetom rasprave, tj. da je sporno.
Vlasti su, međutim, ovo pitanje postavile kao jedno od krucijalnih u izmjenama Zakona o nacionalnim vijećima, pa su, polazeći od Akcijskoga plana za ostvarivanje prava nacionalnih manjina u kojem je kao jedna od aktivnosti predviđeno da se zakonodavnim izmjenama »smanji prekomjerna politizacija nacionalnih vijeća«, inicijalno predložile, kako je to svojedobno pisano i u Hrvatskoj riječi (br. 748), da se u zakon unese odredba kako članovi tijela političkih stranaka ne mogu uopće biti članovi nacionalnih vijeća. Ova ideja je naišla na nepodijeljenu žestoku kritiku od strane predstavnika nacionalnih vijeća, prije svega zbog neodređenog pojma tijela političkih stranaka (što bi, primjerice, moglo biti i stranačko stegovno povjerenstvo, predsjednik podružnice ili kvartovske mjesne organizacije stranke) te je ona najprije sužena na način da članovi rukovodećih organa političkih stranaka ne mogu biti članovi nacionalnih vijeća. Kako to međutim i dalje nije bilo prihvatljivo, u prijedlogu zakona našao se tekst koji je ovo pitanje regulirao kao klasičan sukob interesa dužnosnika, tj. da članovi rukovodećih organa političkih stranaka ne mogu biti predsjednik vijeća te predsjednik i članovi izvršnog odbora (čl. 7a).
Ovo je nedvojbeno najznačajnija izmjena koja se postigla, ali je sukob interesa bio i točka iza koje vlasti dalje nisu htjele ići. Naravno, i ova odredba je i dalje problematična, nekoliko narodnih zastupnika je tijekom skupštinske rasprave ukazivalo na njezinu besmislenost, jer ako ona ne postoji za predstavnička i izvršna tijela na državnoj, pokrajinskoj i lokalnoj razini, niti na razini izvršne vlasti (Vlade, tj. ministara) potpuno je nejasno zašto se »trenira strogoća« na nacionalnim vijećima nacionalnih manjina koje je zakon ionako nipodoštavajuće definirao kao »organizacije« nacionalnih manjina, tek nešto više od nevladinih organizacija, tj. udruženja građana?
Obvezno dostavljanje svih zapisnika, odluka i akata
Sljedeća kontroverzna predložena izmjena Zakona o nacionalnim vijećima bila je dopuna čl. 25. koja je predviđala obvezu vijeća da sve svoje odluke i akte zajedno sa zapisnicima sa sjednica na kojima su oni doneseni moraju dostavljati Ministarstvu (nejasno kojem) u roku od 15 dana. U slučaju da se ne postupi po ovom predsjednik vijeća odgovarao bi za prekršaj pod prijetnjom novčane kazne od 5.000 do 50.000 dinara. Ovakva odredba je također naišla na veoma oštar otpor od strane nacionalnih vijeća, da bi čak i prof. Hofmann u svojemu Stručnom izvješću naveo kako obvezno dostavljanje tijelima izvršne vlasti (ministarstvima) ne samo odluka koje donose nacionalna vijeća već i zapisnika sa sjednica nacionalnih vijeća predstavlja »ozbiljno i nerazmjerno ograničenje nužne neovisnosti nacionalnih vijeća u njihovom odnosu s izvršnom vlašću«. Vjerojatno je ova kritička primjedba bila ključan razlog za odustajanje vlasti od uvođenja izravnog konstantnog nadzora nad radom vijeća te je izostavljena i odredba o prekršajnoj odgovornosti predsjednika vijeća.
Međunarodna suradnja
U jednoj od prvih verzija prednacrta Zakona o nacionalnim vijećima bila je predložena dopuna čl. 27 na način da nacionalna vijeća u okviru međunarodne i regionalne suradnje surađuju s međunarodnim organizacijama »koje se bave unapređenjem ljudskih i posebno manjinskih prava« i to »u okvirima vanjske politike Republike Srbije«. Najprije je napušten prijedlog da se ova suradnja odvija u okvirima državne vanjske politike (što bi, primjerice, značilo da ako se pogoršaju odnosi dvije zemlje i pripadnici nacionalnih manjina moraju pratiti vanjsku politiku i imati zaoštrene odnose sa svojom matičnom državom). Zatim je odredba o organizacijama koje se bave unaprjeđenjem ljudskih i manjinskih prava preformulirana u odredbu o organizacijama »koje se bave pitanjima prava pripadnika nacionalnih manjina u područjima u kojima nacionalna vijeća ostvaruju svoje ovlasti«. Nakon što je prof. Hofmann pomalo sarkastično primijetio da je malo vjerojatno da će nacionalna vijeća predvidjeti suradnju s NATO paktom, kao organizacijom koja nema nikakve veze s ovlastima nacionalnih vijeća, i ova je odredba izostavljena.
Sudbina imovine u slučaju prestanka postojanja vijeća
I na koncu, prvotno je bilo predviđeno u čl. 5 da u slučaju brisanja nacionalnih vijeća iz registra vijeća njihova imovina postaje imovina Republike Srbije. Nakon intervencije nacionalnih vijeća odredba je precizirana na način da u ovakvom slučaju samo ona imovina stečena iz javnih prihoda postaje imovinom Republike Srbije, dok se imovina stečena po drugim osnovama raspoređuje sredstvima sukladno aktima nacionalnih vijeća. Ovo je posve razumljivo, osobito kada su u pitanju nacionalne manjine koje imaju matične države, koje ulažu u manjinsku infrastrukturu svojih nacionalnih manjina u Republici Srbiji, budući da im nije bila intencija da se investira u državnu imovinu druge države, već bi u slučaju eventualnog prestanka postojanja vijeća takva imovina i dalje bila na korist manjinskoj zajednici i bila raspoređena na druge organizacije i udruge nacionalnih manjina.
********
Bilo je naravno i još drugih, uglavnom manje značajnih, izmjena u odnosu na usvojene tekstove izmjena i dopuna krovnih manjinskih zakona. Učinak poboljšanja konačnih zakonskih tekstova u odnosu na ranije nacrte vrlo je skroman, zbog samoga pristupa zakonodavnih izmjena, u kojima su predstavnici manjina uglavnom bili statisti, a cijeli je proces bio prožet nepovjerenjem predstavnika vlasti prema nacionalnim manjinama.
Slaven Bačić
