Tema

Depolitizacija nacionalnih vijeća – najproblematičnija odredba

Ovakvo rigidno ograničenje u pravnom poretku Srbije nije predviđeno ni za jedno drugo izabrano tijelo, počev od predsjednika države pa do skupština lokalnih samouprava, budući da najviši državni predstavnici i organi pokrajinske i lokalne samouprave mogu biti članovi tijela političkih stranaka. Ovo je i protivno elementarnim postavkama o demokratskome izbornom procesu: manjinska vijeća biraju se na izborima, svaki izborni proces je politički, a osnovni čimbenici izbornog procesa jesu političke stranke.

Nakon javnih konzultacija o radnom tekstu Nacrta Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o nacionalnim vijećima koje su održane koncem prošle godine u više gradova, uključujući i dva vojvođanska – Novi Sad i Suboticu, te stručnoga mišljenja o predloženim zakonskim promjenama dr. sc. Reinera Hofmanna, profesora javnog prava, međunarodnog javnog prava i prava Europske unije na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Frankfurtu (koji je, inače, u okviru stručnih misija o stanju manjinskih prava u Srbiji bio i u Hrvatskom nacionalnom vijeću) iz siječnja ove godine, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave raspisalo je javnu raspravu o predloženim zakonodavnim izmjenama koja traje do 18. travnja.

Nastavak je to aktivnosti predviđenih Akcijskim planom za poglavlje 23 (AP PG 23) i Akcijskim planom za ostvarivanje prava nacionalnih manjina (APNM), u okviru kojih je u prosincu 2016. održana i javna rasprava o Nacrtu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina. Međutim, ovaj zakon nakon toga nije ušao u skupštinsku proceduru (a, inače, nije upućen ekspertima na stručno mišljenje za razliku od Zakona o nacionalnim vijećima), već je politička intencija da se izmjene i dopune oba manjinska zakona istodobno usvoje u skupštini.

O predloženim izmjenama oba zakona već smo pisali u Hrvatskoj riječi u kolovozu prošle godine (br. 747 i 748). Kada je riječ o Zakonu o nacionalnim vijećima, nakon  javnih konzultacija o radnom tekstu nacrta izmjena i dopuna ovog zakona te mišljenja prof. Hofmanna, neke od najrigidnijih odredaba na koje smo tom prigodom ukazali izostavljene su, ali je i dalje zadržan niz retrogradnih rješenja.

 

Manjinske stranke i nacionalna vijeća

Nedvojbeno je najproblematičnija odredba stavak 1. u novom članku 7A. o sukobu interesa i članstvu u nacionalnim vijećima, u koji su, osim državnih, pokrajinskih i lokalnih dužnosnika, uključeni i »članovi rukovodećih tijela političke stranke kao što su predsjednik, predsjedništvo, izvršni odbor i sl.« Dok je ovo razumljivo za nemanjinske političke stranke, neprihvatljivo je da se ova odredba odnosi na manjinske stranke, pa se i tijekom javnih konzultacija ovom rješenju protivio veliki broj predstavnika nacionalnih vijeća predlažući da iz nje treba izuzeti manjinske stranke. Ovakvo rigidno ograničenje u pravnom poretku Srbije nije predviđeno ni za jedno drugo izabrano tijelo, počev od predsjednika države pa do skupština lokalnih samouprava, budući da najviši državni predstavnici i organi pokrajinske i lokalne samouprave mogu biti članovi tijela političkih stranaka. Ovo je i protivno elementarnim postavkama o demokratskom izbornom procesu: manjinska vijeća biraju se na izborima, svaki izborni proces je politički, a osnovni čimbenici izbornog procesa jesu političke stranke. Predložena izmjena protivna je i čl. 3. Zakona o političkim strankama, koji definira stranke nacionalnih manjina kao one čije je djelovanje posebno usmjereno na predstavljanje i zastupanje interesa te zaštitu i unapređenje prava pripadnika te nacionalne manjine, a upravo to jesu i ovlasti nacionalnih vijeća. Uz to, iako su manjinska vijeća tijela manjinske samouprave za četiri zakonski određena područja, ona se de facto nerijetko pojavljuju i promatraju kao politički predstavnici nacionalnih manjina. Tim prije jer od trenutačno 113 stranaka upisanih u registru političkih stranaka, čak 69 jesu manjinske, koje osim onih nekoliko koje se odnose na 3 ili 4 najbrojnije i teritorijalne najkompaktnije manjine nemaju ni teoretskih mogućnosti uspješnog sudjelovanja na državnim i pokrajinskim izborima, uz eventualno još nekoliko stranaka koje mogu uspješno sudjelovati na lokalnim izborima, logično je očekivati da manjinske stranke sudjeluju na izborima za manjinska vijeća i da njihovi najprominentiji članovi mogu biti i vijećnici ukoliko to žele.

 

Stečena prava

 

Predloženom preformulacijom članka 8. (»Zaštita stečenih prava«) Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina promijenjena je sama definicija stečenih prava: po postojećem tekstu to su bila »prava stečena po ranijim propisima« (što i odgovara pojmu stečenih prava), dok je nacrtom izmjena predviđeno drastično suženje ove definicije na »prava zajamčena ustavom, općeprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima«. Osim što je ovakva izmjena Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina protivna aktivnosti 3.8.1.2.3. iz AP PG 23, koja predviđa unapređenje zakonodavnog okvira »uz puno poštivanje ustavnog principa kojim se garantiraju stečena ljudska i manjinska prava«, i predloženim sе izmjenama Zakona o nacionalnim vijećima u više slučajeva umanjuju stečena prava.

Prije svega, dok nacionalna vijeća sada imaju nadležnost proglašavati određene ustanove kulture i obrazovanja od posebnog značenja za tu manjinu, sada je čl. 10. st. 1. toč. 7A predviđeno da nacionalna vijeća samo predlažu osnivačima tih ustanova (Republici, Pokrajini, lokalnoj samoupravi) da budu proglašene od posebnog značenja za tu manjinu, a osnivač to može prihvatiti ili ne, što i prof. Hofmann u svojem mišljenju navodi da predstavlja umanjenje ovlasti nacionalnih vijeća. Nastavno na ovo, u  čl. 17. st. 4. u području upravljanja ustanovama kulture koje su proglašene od posebne važnosti za tu manjinu, umjesto ranijeg rješenja prema kojem svako vijeće imenuje po jednoga člana upravnoga odbora takve ustanove, sada sva nacionalna vijeća zajednički tek predlažu jednog kandidata, kojeg imenuje osnivač. Dalje, umjesto u čl. 21. Zakona o nacionalnim vijećima postojeće nadležnosti vijeća da daju prijedloge za raspodjelu sredstava koja se dodjeljuju putem javnog natječaja za informiranje na jezicima nacionalnih manjina (točka 3. važećeg teksta Zakona), predlaže se derogiranje ovoga na davanje mišljenja (točka 2. prednacrta) – naime, nesuglasje između važećeg teksta Zakona o nacionalnim vijećima i Zakona o javnom informiranju i medijima, koji u čl. 24. st. 2. propisuje da vijeća daju mišljenje u postupku raspodjele sredstava, ne otklanja se usuglašavanjem kasnije donesene odredbe Zakona o javnom informiranju s već postojećim rješenjem u Zakonu o nacionalnim vijećima, već se predlaže umanjenje prava stečenoga po manjinskome zakonu. Slično, u čl. 119. Zakona, prema važećem tekstu vijeća sudjeluju u postupku raspodjele sredstava putem javnog natječaja iz Proračunskog fonda za nacionalne manjine, dok se predloženim zakonskim izmjenama vijeća potpuno isključuju iz postupka, što je protivno i aktivnosti 3.8.1.25. iz AP PG 23, koji propisuje da »sastav i funkcioniranje Fonda uključuje nacionalne manjine«, glede čega i prof. Hofmann ukazuje da bi zakonsko »isključivanje vijeća moglo negativno utjecati na nužnu transparentnost toga procesa«.

 

Ograničenja prava na samoupravu

 

Jedan od suštinskih nedostataka predloženih izmjena jest i ograničenje ustavnoga prava na samoupravu prava u kulturi, obrazovanju, informiranju i službenoj uporabi jezika i pisma, koje nacionalne manjine ostvaruju preko nacionalnih vijeća. Osim već navedenog ograničenja da dužnosnici manjinskih političkih stranaka ne mogu biti članovi nacionalnih vijeća, to ilustrira i još nekoliko predloženih izmjena.

Prije svega, u postojeći čl. 25. predlaže se dodavanje novog posljednjeg stavka, prema kojem vijeća u roku od 10 dana od dana donošenja svojih odluka moraju te odluke kao i izvadke iz zapisnika dostavljati nadležnom Ministarstvu (dakle, ne samo npr. lokalnoj samoupravi koja je tražila mišljenje povodom nekoga pitanja), čime se uvodi izravni konstantni nadzor nad manjinskom samoupravom. Time se ne samo dodatno administrativno preopterećuju vijeća, već je predložena izmjena i nelogična, jer već prema postojećem čl. 120. Zakona, koji regulira nadzor nad zakonitošću rada vijeća, na zahtjev nadležnog Ministarstva vijeća u roku od 8 dana moraju dostaviti sve tražene dokumente, spise i isprave. I prof. Hofmann predloženu dopunu članka 25. o obaveznom dostavljanju zapisnika drži kao »ozbiljno i nerazmjerno ograničenje nužne neovisnosti nacionalnih vijeća u njihovom odnosu s izvršnim tijelima vlasti«!

Međutim, prema prof. Hofmannu najozbiljnije teoretsko ograničenje samouprave nacionalnih vijeća jest predložena promjena članka 122.: dok prema postojećem tekstu Ministarstvo obustavlja izvršenje akta nacionalnog vijeća koje smatra neustavnim ili nezakonitim i u roku od 5 dana je dužno pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim sudom, a u protivnom rješenje o obustavi prestaje važiti, prema predloženim zakonskim izmjenama, Ministarstvo predlaže nacionalnom vijeću da u roku od 30 dana ukine ili poništi akt koje smatra neustavnim ili nezakonitim, a u ukoliko vijeće to ne učini sâmo Ministarstvo svojim rješenjem ukida ili poništava takav akt. Međutim, protiv takvog rješenja nije predviđena sudska zaštita, čime je eliminirana sudska kontrola uprave, kao jedan od stupova pravne države, odnosno vladavine prava!

Dalje, u članku 113. koji regulira korištenje proračunskih sredstava, koji sada eksplicitno razlikuje troškove redovite djelatnosti vijeća (financiranje programa iz obrazovanja, kulture, informiranja i službene uporabe jezika) i stalne troškove (plaće, honorari, putni troškovi, uredski materijal, knjigovodstveni troškovi, troškovi godišnje revizije i održavanje internetske stranice), istodobno i maksimira utrošak sredstava za stalne troškove vijeća na 50 posto. Ovo je ne samo protivno pojmu samouprave, koja podrazumijeva samostalnost u djelovanju, već odredba ni ne vodi računa o specifičnostima pojedinih vijeća, osobito imajući u vidu što se ionako administrativno preopterećen rad ureda vijeća, dodatno opterećuje novim administrativnim obvezama.

Osim već navedenih predloženih obveza, novim člankom 8A st. 2. predlaže da internetske stranice nacionalnih vijeća moraju biti dvojezične, te da se na njima objavljuju sve odluke i akti vijeća. Nikada do sada nije bio problem komunikacija nacionalnih vijeća s tijelima vlasti u pogledu jezika, a propisivanjem obvezne dvojezičnosti ne samo da se dodatno administrativno preopterećuju nacionalna vijeća i ograničava njihovo pravo na unutarnju samoupravu, nego je to i protivno aktivnosti iz 3.8.1.2.10. iz AP PG 23 koji predviđa promoviranje službene uporabe manjinskih jezika, među ostalim, i kroz službenu komunikaciju s tijelima javne vlasti.

Simptomatično je i da predložene nove kaznene odredbe (čl. 123A) uopće ne štite samoupravu nacionalnih vijeća u slučaju da ih državna tijela ne poštuju, jer su i u već postojećem zakonskom tekstu gotovo sve kaznene sankcije usmjerene na beneficijare manjinskih prava – nacionalna vijeća (čl. 123.-128.).

 

Nereguliranje stvarnih problema

 

Da se pisci zakonodavnih izmjena nisu rukovodili stvarnim problemima u radu manjinskih vijeća, već su vijeća promatrali formalistički i sa stajališta restriktivnoga tumačenja manjinskih prava, ukazuju dva slučaja toliko česta u praksi na koja su predstavnici manjinskih vijeća ukazivali na sastancima radne skupine za izradu nacrta izmjena Zakona o nacionalnim vijećima.

Prije svega, nije reguliran u praksi čest slučaj kada republička i lokalna tijela vlasti ne prihvaćaju prijedloge i mišljenja nacionalnih vijeća u postupku raspodjele sredstava na javnim natječajima u području kulture i informiranja. Najmanje što se moglo očekivati od zakonskih izmjena jest da su tijela vlasti dužna obrazložiti neprihvaćanje prijedloga i mišljenja manjinskih vijeća, jer postojeća praksa na ovaj način obesmišljava manjinsku samoupravu. Ovo bi bilo sukladno aktivnosti 3.8.1.4. AP PG 23 te 3.4. iz APNM, koji predviđaju da se odlučivanje na natječajima u području informiranja na jezicima manjina ostvaruje »uz puno uvažavanje prijedloga i mišljenja NV o načinu raspodjele sredstava« te aktivnosti 9.4. APNM koji predviđa »jačanje institucionalnog položaja NV«.

Osim toga, u svim slučajevima sudjelovanja nacionalnih vijeća u odlučivanju putem davanja mišljenja i prijedloga, potrebno je zakonski odrediti minimalni rok koji se ostavlja vijećima da dostave svoja mišljenja i prijedloge, jer se u praksi, čak i telefonskim putem, traži od vijeća da u roku od nekoliko dana dostave mišljenja i prijedloge tijelima vlasti. Zbog toga često nema elementarnih preduvjeta da vijeća kvalitetno obavljaju svoje ovlasti, što je protivno aktivnosti 3.8.1.2.4. AP PG 23 prema kojoj treba osigurati djelotvorno sudjelovanje pripadnika nacionalnih manjina u svim pitanjima koja ih se tiču, te protivno aktivnosti 9.4. APNM koji predviđa »jačanje institucionalnog položaja NV«. Propisivanje minimalnog roka od 15 dana nacionalnim vijećima da od dana dostavljanja zahtjeva državnom tijelu dostave svoja mišljenja i prijedloge ni na koji način ne ugrožava državna tijela, a dalo bi makar simbolički politički smisao ovlastima nacionalnim vijećima da daju mišljenja i prijedloge u upravnom postupku u kojem državna tijela donose odluke, pri čemu mišljenja i prijedlozi nacionalnih vijeća za njih ionako nisu pravno obvezujuća.

 

* * * * *

 

Nacrt Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o nacionalnim vijećima daleko je ispod očekivanja nacionalnih manjina. Gotovo da niti jednom odredbom nije realizirana aktivnost iz APNM »jačanja institucionalnog položaja manjinskih vijeća«, već se, dapače, mnogim predloženim izmjenama ovlasti vijeća dalje krnje, smanjuje stupanj stečenih prava i ograničava pravo na manjinsku samoupravu. Ishodište duha cjeline predloženih izmjena jesu konzervativna stajališta odluke Ustavnoga suda iz 2014. godine, kojim se sustav manjinskih prava i uloga nacionalnih vijeća usko tumače, umjesto u prilog afirmacije manjinskih prava, kako je to u izdvojenom mišljenju tada navela ustavna sutkinja prof. dr. sc. Ágnes Kartag-Odri, ili su pak predložene izmjene tehničke naravi i ne tiču se bîti manjinskih prava. Usto, planirane promjene ne rješavaju praktične probleme u funkcioniranju nacionalnih vijeća, a protivno preporuci iz Stručnog izvješća o zaštiti manjina i kulturnih prava u Republici Srbiji iz ožujka 2017. da se reviziji krovnih manjinskih i sektorskih propisa pristupi usuglašeno i istodobno, predlaže se usklađivanje na štetu manjinskog zakonodavstva koje bi hijerarhijski moralo biti iznad sektorskoga.

 

Slaven Bačić