Za razliku od nacrta izmjena i dopuna Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina iz 2002. godine, koje su podnesene na uvid Europskoj komisiji te se u jesen očekuje nastavak zakonodavne aktivnosti, proces izmjena i dopuna Zakona o nacionalnim vijećima iz 2009. godine još je u relativno početnoj fazi.

 

Izmjene Zakona o nacionalnim vijećima u Akcijskim planovima

 

Na temelju aktivnosti iz Akcijskoga plana za pregovaračko poglavlje 23 kojim je predviđeno »revidirati Zakon o nacionalnim vijećima nacionalnih manjina, u bliskoj suradnji s predstavnicima svih nacionalnih manjina i civilnog društva, u cilju osiguranja učinkovitoga sudjelovanja pripadnika nacionalnih manjina u svim pitanjima koja ih se tiču« te na temelju toga »izraditi Zakon o nacionalnim vijećima nacionalnih manjina« na opisan način te ga »usvojiti i primijeniti«, u Akcijskom planu za ostvarivanje prava nacionalnih manjina cijelo jedno poglavlje (IX. Nacionalna vijeća nacionalnih manjina) odnosi se na nacionalna vijeća kao tijela preko kojih se ostvaruje ustavno pravo na manjinsku samoupravu.

Među desetak aktivnosti i pokazatelja rezultata u ovome poglavlju Akcijskog plana izravno je predviđeno usvajanje novog ili izmjene postojećeg Zakona o nacionalnim vijećima, »kako bi se osiguralo da vijeća u potpunosti doprinose stvaranju integriranog društva«, s posebnim osvrtom na ulogu i pravni položaj vijeća kao institucije zadužene za poboljšanje integracije društva u cijelosti, jasno definiranje ovlasti i jačanje institucionalnog položaja vijeća (označio S. B.) te smanjenje prekomjerne politizacije nacionalnih vijeća sukladno pravilima o sukobu interesa. Rok za provedbu ovih aktivnosti bio je prvi kvartal 2017. godine. Također je predviđeno donošenje Uredbe kojom se uređuje postupak raspodjele sredstava iz Proračunskog fonda za nacionalne manjine (koji je predmet Zakona o nacionalnim vijećima), osiguranje potrebnih sredstava za programske aktivnosti, projekte nacionalnih manjina i organizacija civilnog društva koja se bave pitanjima nacionalnih manjina za ovaj Fond te raspodjela ovih sredstava. Rok za provedbu ovih aktivnosti bio je počev od I. kvartala 2016. godine.

 

Prednacrt zakonskih izmjena

 

Ista međuresorna radna skupina, koja je izradila nacrt izmjena i dopuna Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, koncem lipnja 2017. završila je izradu prednacrta izmjena i dopuna i Zakona o nacionalnim vijećima i dostavila ga Koordinaciji nacionalnih vijeća nacionalnih manjina. Drugim riječima, prevagnulo je tek mijenjati postojeći zakon umjesto donošenja novoga, jer bi ovo drugo bio vremenski dulji posao, a poput mnogih rokova iz Akcijskoga plana za manjine, i ovaj je bio kratak. Usto, donošenje novoga Zakona moralo bi značiti i bitni novum u sustavu manjinskih vijeća, čemu bi morale prethoditi dulje, sadržajnije i brojnije konzultacije vlasti s predstavnicima manjina i civilnoga sektora, dapače vjerojatno i donošenje Strategije koja bi se ticala manjinskih prava i nacionalnih vijeća kao ključnih manjinskih subjekata u provedbi manjinskih prava, a pitanje je koliko je bilo snage i interesa za takav pothvat. I kao logičan rezultat toga pristupilo se tek izmjenama postojećeg Zakona o nacionalnim vijećima, napose u cilju usklađivanja s tzv. sektorskim zakonodavstvom, tj. drugim propisima koji reguliraju manjinska prava.

 

Važnije neizmijenjene odredbe

 

Jedna od ključnih novina iz izmjena i dopuna Zakona o nacionalnim vijećima iz 2014. godine bila je da se članovi Izvršnog odbora biraju iz reda članova nacionalnog vijeća (članak 7 stavak 4). Nije predložena izmjena ove odredbe, iako se u praksi pokazala veoma ograničavajućom u radu vijeća, jer u izvršni odbor nisu mogli biti birani stručnjaci za pojedina područja.

Također, nije predloženo jasnije propisivanje, tj. kvantificiranje u kojoj mjeri lokalne samouprave sudjeluju u financiranju nacionalnih vijeća (čl. 114), već to kao i do sada podliježe potpuno diskrecijskoj ocjeni lokalnih samouprava na čijim područjima vijeća imaju sjedište.

 

Ovlasti umjesto nadležnosti i stečena prava

 

Ishodište ne samo za promjenu konkretnih odredbi nego i duha cijelih zakonodavnih izmjena o nacionalnim vijećima bila su konzervativna stajališta odluke Ustavnoga suda iz 2014. godine, kojim se cijeli sustav manjinskih prava i uloge nacionalnih vijeća usko tumači, umjesto da bude u prilog afirmacije manjinskih prava, kako je to u izdvojenom mišljenju tada navela ustavna sutkinja dr. sc. Ágnes Kartag-Ódri. 

Razvidno je to napose u dijelu o ovlastima nacionalnih vijeća (sukladno odluci Ustavnog suda, nacionalna vijeća nemaju nadležnosti već samo ovlasti, jer su »nedržavni subjekt« kojemu su samo povjerene pojedine javne ovlasti u području kulture, obrazovanja, informiranja i službene uporabe jezika značajne za očuvanje identiteta nacionalnih manjina), koja su ionako već simbolična jer se u veoma malome broju slučajeva odnose na samostalno odlučivanje, već se najčešće svode na sudjelovanje u postupku odlučivanja, što u praksi uglavnom znači davanje neobvezujućih mišljenja. 

No, predloženim izmjenama katkada se otišlo i dalje, čini se i do razine umanjivanja stečenih prava: dok prema važećoj odredbi (čl. 17) nacionalno vijeće imenuje jednog člana upravnog odbora ustanove koju je vijeće proglasilo od posebne važnosti, a ako je više vijeća proglasilo istu ustanovu od posebne važnosti, svako vijeće imenuje po jednoga člana, prema predloženim zakonskim izmjenama, vijeća sada samo predlažu najmanje jednog člana upravnog odbora, a ako je više vijeća proglasilo istu ustanovu od posebne važnosti »prijedlog zajednički podnose sva zainteresirana« vijeća; brisana je (čl. 18, st. 1, toč. 13) mogućnost odlučivanja o pitanjima povjerenim aktom autonomne pokrajine (što, kada je riječ o hrvatskoj zajednici, ima implikacije na osnivačka prava HNV-a u odnosu na NIU Hrvatska riječ i Zavod za kulturu vojvođanskih Hrvata!) i jedinice lokalne samouprave; vijeća više ne daju prijedloge raspodjele sredstava na natječajima tijela javnih vlasti već samo mišljenja (čl. 21); vijeća su isključena iz postupka raspodjele sredstava po projektima Proračunskog fonda za nacionalne manjine (čl. 119) već je uređenje toga postupka prepušteno da uredi Vlada nižim pravnim aktima itd.

Kada je riječ o ovlastima, u nekoliko slučajeva predložena su nedorečena rješenja o zajedničkom odlučivanju nacionalnih vijeća, npr. spomenuti zajednički prijedlog članova upravnog odbora u ustanovama kulture (čl. 17) ili pri izboru Savjeta regulatornog tijela za elektroničke medije, gdje je predviđeno da se dva kandidata (od kojih Narodna skupština bira jednog) predlažu »zajedničkim dogovorom nacionalnih vijeća« (čl. 20).

Upitno je i povećanje broja tzv. upućujućih pravnih normi, kojima krovni manjinski Zakon pravno sasvim nelogično prepušta reguliranje materije drugim propisima, npr. postojanje posebne važnosti za nacionalne manjine za ustanove kulture utvrđuje se sukladno propisima iz područja kulture (čl. 18), uređenje postupka raspodjele sredstava iz proračunskog fonda prepušteno je Vladi (čl. 119) itd. Ovo unatoč tome što je jedna od preporuka iz Ekspertskog izvješća o zaštiti manjina i kulturnih prava u Republici Srbiji prof. Emme Lantschner i prof. Stéphanie Marsal iz ožujka 2017. da se reviziji svih propisa (krovnih i sektorskih) pristupi usuglašeno i istodobno. 

 

Imovina, naziv, sukob interesa, okviri državne vanjske politike…

 

Predloženo je nekoliko različitih rješenja koja zadiru u suštinu prava na samoupravu, koje podrazumijeva određenu samostalnost u djelovanju.

Najprije, u slučaju brisanja nacionalnih vijeća iz registra vijeća, predloženo je da njihova imovina postaje imovina Republike Srbije (čl. 5). Imajući u vidu da su matične države jednog broja manjina ulagale u manjinsku infrastrukturu, čini se neprimjerenim zakonska intervencija u sudbinu imovine u slučaju prestanka postojanja vijeća, već se prirodnije čini to ostaviti vijećima da sama reguliraju, koja bi, primjerice, mogla odlučiti da takva imovina prijeđe na udruge nacionalnih manjina.

U članku 6, u kojem se govori o nazivu, pečatu i simbolu nacionalnih vijeća predloženo je da oni ne mogu »izazivati zabunu u pogledu nacionalne manjine koju nacionalno vijeće predstavlja«. Ovdje kao da se na mala vrata pokušava provući ideja o međusobnoj isključivosti etnonima Bunjevac i Hrvat ili Vlah i Rumunj. Na to već upućuje već viđeni problem koji se 2009. pojavio kod preregistracije DSHV-a, kada Registar političkih stranaka nije dopustio odredbu iz prvotnoga Statuta iz 1990. koji je predviđao da stranka zastupa interese Hrvata – Bunjevaca, Šokaca i svih Hrvata koji žive na teritoriju Vojvodine, ukoliko se ne izbrišu riječi Bunjevci i Šokci!

Sukladno Akcijskome planu, uvedena je odredba o sukobu interesa (novi članak 7a)  tako da članovi vijeća ne mogu biti članovi tijela političke stranke, ravnatelj ili član tijela ustanova čiji je osnivač vijeće, niti dužnosnik, rukovoditelj u tijelu državne, pokrajinske ili lokalne uprave. Dio o sukobu interesa vezan za tijela političke stranke čini se neprimjerenim. Naime, iako su manjinska vijeća tijela manjinske samouprave za četiri zakonski određena područja, de facto ona se nerijetko pojavljuju i promatraju kao svojevrsni politički predstavnici nacionalnih manjina. Dapače, nacionalna vijeća se formiraju na temelju izbora, dakle, političkog procesa čiji su glavni akteri političke stranke. Dok najviše državni predstavnici i tijela pokrajinske i lokalne samouprave, mogu biti članovi tijela političkih stranaka, ovakva mogućnost uskraćena je tijelu manjinske samouprave.

U članku 8. predloženo je da internetska stranica vijeća mora biti vođena dvojezično, na srpskom i jeziku nacionalne manjine, te da se na internetskoj stranici objavljuju sve odluke i akti vijeća.

Predložena je dopuna članka 27, koji garantira pravo na suradnju, u skladu sa zakonom, s organizacijama i ustanovama u matičnim državama, ili sličnim tijelima manjina u drugim državama, na način da ta suradnja mora biti u okvirima vanjske politike Republike Srbije! Prirodno je da se sve aktivnosti vijeća odvijaju u zakonskim okvirima, ali odredba o djelovanju u okvirima državne vanjske politike u suradnji s matičnom državnom potiče mnogo hipotetičkih situacija, koje ograničavaju manjinsku samoupravu.

 

Uloga Ministarstva i struktura proračuna vijeća

 

Prema važećoj odredbi zakonski nadzor nad manjinskim vijećima obavlja Ministarstvo u čijoj su nadležnosti ljudska i manjinska prava, a u praksi sada je to Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave. Međutim, čini se da se i u ovoj sferi predloženim izmjenama krnji pravo na manjinsku samoupravu. Takva je npr. odredba čl. 113. o korištenju proračunskih sredstava, prema kojoj se maksimira utrošak proračunskih sredstava za »stalne troškove« nacionalnih vijeća (predloženo je da to bude 50%), što ne samo da je suprotno pojmu samouprave, koja podrazumijeva značajnu samostalnost u djelovanju, već odredba ni ne vodi računa o specifičnostima pojedinih vijeća – dok je jednim vijećima taj postotak premali, drugima su potrebe ionako ispod toga. S druge strane, unatoč postojećoj odredbi iz čl. 120. prema kojoj su vijeća, na zahtjev Ministarstva u roku od 8 dana dužna dostaviti sve tražene podatke, spise i isprave, čl. 25. predloženo je da se svi zapisnici sa sjednica vijeća i sve odluke vijeća u roku od 15 dana dostavljaju Ministarstvu, čime se uvodi izravni konstantni nadzor nad radom samoupravnih tijela (ostavljajući po strani što se ionako administrativno preopterećen rad ureda vijeća dodatno usložnjava).

 

Proračunski fond za nacionalne manjine

 

Dosadašnji kratak i nedorečeni članak 119. o Proračunskom fondu za nacionalne manjine sada je nešto proširen na način da se sredstva iz ovog fonda dodjeljuju putem natječaja po postupku koji uređuje i o kojem odlučuje Vlada, ali bez, kao što je to sada propisano, sudjelovanja manjina (usporedbe radi, u Hrvatskoj proračunska sredstva za potrebe nacionalnih manjina raspoređuje Savjet za nacionalne manjine, čiji su članovi predstavnici nacionalnih manjina). Unatoč ranijim prijedlozima, ni ovdje nije predložen garantirani postotak iz državnog proračuna koji bi se izdvajao u ovaj fond (a predlagan je u promilima), a već spomenuto Ekspertsko izvješće iz 2017. preporučilo je »dovesti Proračunski fond za nacionalne manjine u funkciju i pronaći načine kako da se dođe do većih sredstava.« Naime, Proračunski fond za nacionalne manjine raspolaže s  ukupno 1.800.000 dinara (tj. oko 15.000 eura) za sve projekte svih nacionalnih manjina. Narodni zastupnik Tomislav Žigmanov podnio je 4. prosinca 2016. amandman na Prijedlog Zakona o budžetu Republike Srbije za 2017. godine, da se ova sredstva povećaju na 21.800.000 dinara, na način da se iznos subvencija javnim nefinancijskim poduzećima i organizacijama šumarstva i lovstva smanje sa 110.312.000 dinara na 90.312.000 dinara, kako bi se kvalitetnije i učinkovitije ostvario cilj Proračunskog fonda za nacionalne manjine, jer bi se osigurala podrška daleko većem broju programa namijenih za očuvanje i razvoj identiteta nacionalnih manjina, ali Skupština nije prihvatila ovaj amandman.