Arhiv tekstova

Slaba vidljivost pučkih pravobranitelja u medijima

Ove godine u prosincu će se navršiti dvadeset godina od donošenja odluke o osnivanju Pokrajinskog pučkog pravobranitelja (ombudsmana). Nakon toga uvođeni su ombudsmani u pojedinim lokalnim sredinama, a zatim i na republičkoj razini 2007. O njihovoj ulozi u povećanju odgovornosti u društvu, osobito u institucijama horizontalne odgovornosti (parlament, sudovi, nezavisna kontrolna tijela), a koja pokazuje značajne manjkavosti u našem društvu razgovarali smo s politologom Markom M. Lazarevićem.
► Zašto je deficit horizontalne odgovornosti, kako tvrdite, sustavni problem u »mladim demokracijama«?
Svjedoci smo da se u posljednjih dvadeset godina svijet suočava s trendom demokratske recesije. Prvi put od 2004. godine takozvani Bertelsmanov indeks transformacije (BTI) bilježi više autokratskih nego demokratskih država u svijetu. Posljednji izvještaj o kvaliteti demokracije u svijetu švedskog V-dem Instituta pokazuje kako je nivo demokracije koji je uživao prosječan građanin svijeta tijekom prošle godine opao na nivo iz 1989. godine. Broj liberalnih demokracija je smanjen, a izborne autokracije ostale su najčešći tip režima u svijetu i u njima živi 70 posto svjetske populacije. Negativna tendencija posebno je uočljiva na primjerima novih (mladih) demokracija koje prolaze kroz tranziciju, a koje se najčešće označavaju kao neliberalne ili defektne demokracije. Nove ili mlade demokracije često postaju defektne demokracije s epitetima (iliberalne demokracije, hibridne demokracije, delegativne demokracije i sl.), jer vertikalna odgovornost koja uključuje pozivanje na odgovornost izabranih dužnosnika biračima periodično putem izbora nije dovoljna da se zaustavi jačanje autoritarnih tendencija izvršne vlasti. Ovaj deficit odgovornosti izvršne vlasti vodi demokratskoj eroziji i padu kvalitete demokracije, što ugrožava šanse za uspješan demokratski razvoj. Ovdje dolazimo do institucija horizontalne odgovornosti (parlament, sudovi, nezavisna kontrolna tijela) i smatram da deficit horizontalne odgovornosti nije sustavni problem samo u novim (mladim) demokracijama već i u onim etabliranim, nazovimo ih »starim« demokratskim političkim sustavima. Nedemokratske prakse novijeg datuma koje vode demokratskoj eroziji uključuju koncentraciju moći u izvršnoj grani vlasti. Ovo demokratsko zaostajanje ima za simptom eroziju horizontalne odgovornosti i očitava se u povećanju moći izvršne vlasti, koja sustavno slabi mehanizme kontrole i provodi niz institucionalnih promjena koje otežavaju njihovo funkcioniranje. Tako zakonodavna i sudska vlast imaju ograničeni nadzor nad izvršnom vlašću koja podriva instrumente ograničavanja što rezultira poremećajem ravnoteže moći koja naginje na stranu egzekutive. Da rezimiram: izostanak funkcionalnih institucija horizontalne odgovornosti, a među njima i agilnih nezavisnih kontrolnih tijela poput jakih pučkih pravobranitelja koji bi osigurali kontrolu i ravnotežu podjele vlasti nužno vodi značajnom usporavanju sazrijevanja mladih demokracija i ostanku na tankoj liniji (ponovnog) prelaska u autoritarni tip režima. 
► Kakva je uloga pučkog pravobranitelja u našem društvu? Što su Vaša istraživanja pokazala: mogu li zaštitnici građana zaista kontrolirati rad izvršne vlasti? Drugim riječima, imaju li zaštitnici građana moć u društvu »ispravljati« pogreške loše uprave?
Institucija pučkog pravobranitelja kao predstavnik »četvrte grane vlasti« se pokazala kao adaptibilna i s kapacitetima dovoljnim da efikasno štiti prava građana i kontrolira rad javne uprave i funkcionara, te da krute administrativne sustave učini u izvjesnoj mjeri transparentnim i dostupnim parlamentarnoj kontroli i sudu javnosti. Ukoliko govorimo o tome kako ova institucija može dobiti potrebnu javnu podršku i idealno neku vrstu političkog razumijevanja od strane predstavnika vlasti, ombudsman može biti vrlo značajan korektiv rada državnih tijela, predstavnika izvršne vlasti. Osim svakodnevnog rada na zaštiti prava građana i kontroli rada javne uprave, pučki pravobranitelj se pokazao kroz povijest i kao važan faktor u procesu demokratske tranzicije ka konsolidaciji novog tipa političkog ustrojstva. Utjecaj ombudsmana kao nezavisnog kontrolnog tijela najslikovitije se očitava na primjerima tranzicijskih političkih sustava u Latinskoj Americi, nakon pada diktatura u Portugalu i Španjolskoj ili u postkomunističkom političkom sustavu Poljske. U oba slučaja se institucija ombudsmana pokazala kao vrlo važan mehanizam horizontalne odgovornosti, naročito imajući u vidu da je riječ o društvima koja su se suočavala s visokom razinom društvenih konflikata u momentima pada starog režima i prelaska u demokracije. U demokracijama na našim prostorima (ex-YU demokracije) ombudsman kao dopunski aparat parlamentarne kontrole izvršne vlasti i pomoćni mehanizam neefikasnog sudstva utječe na povećanje transparentnosti i odgovornosti nositelja vlasti, kao i na poštovanje ljudskih sloboda i prava što vodi smanjenju rizika od zlouporaba moći i prevenciji narušavanja elemenata koji garantiraju poštovanje demokratskih normi. Međutim, moramo biti svjesni da u političkim sustavima s niskim razinama demokratske političke kulture, među koje svakako spadaju i politički sustavi nastali na ruševinama komunističkih režima u kojima mi živimo, bez javne potpore i aktivnog praćenja od strane medija nema ni efikasnog rada pučkih pravobranitelja u smislu prihvaćanja njegovih preporuka.
► Kakav model je kod nas razvijen?
Prije no što odgovorim na ovo pitanje moram istaći svojevrstan kuriozitet u usporednoj praksi kada je riječ o uvođenju institucije ombudsmana u Srbiji. Naime, kod nas je prije nacionalnog, ombudsman uveden na razini pokrajine (niža razina organizacije vlasti), i to 2003. godine u AP Vojvodina. Godinu dana prije toga, donošenjem Zakona o lokalnoj samoupravi napravljen je prostor za uvođenje pučkih pravobranitelja kao fakultativnih tijela na razini jedinica lokalne samouprave. Naznake konačnog uvođenja republičkog ombudsmana pojavile su se konačno 2005. godine nakon donošenja Zakona o Zaštitniku građana. Dvije godine kasnije, nakon snažnog pritiska nevladinih organizacija i međunarodne zajednice, ombudsman je predviđen najprije Ustavom iz 2006., a potom, od strane parlamenta, i izabran prvi pučki pravobranitelj 2007. godine. Cinici bi ovdje iskoristili rečenicu velikog pravnika Valtazara Bogišića »što se grbo rodi, ni vrijeme ne ispravi«. Međutim, nije bilo baš tako u nas ovog puta. Uspjeli smo prebroditi »dječje bolesti« i instituciju ombudsmana maksimalno ojačati, dodjeljujući joj ustavni karakter. Pučki pravobranitelj u Srbiji u svom djelovanju sintetizira dva aspekta rada – rad administrativnog tipa, s aspektom rada ombudsmana zaduženog za zaštitu ljudskih prava. Ombudsman u Srbiji s jedne strane kontrolira administraciju u njenom svakodnevnom kontaktu s građanima u nastojanju da njen odnos prema građanima bude svojstven principima demokracije. Drugi aspekt rada rezultat je upravo procesa »hibridizacije« same institucije, gdje je ona nadležna za zaštitu ljudskih prava u Srbiji i promoviranje načela dobre uprave. Njegova kontrolna uloga odnosi se na sva prava garantirana nacionalnim i međunarodnim aktima, što je u suglasnosti i s konceptom nacionalne institucije za zaštitu ljudskih prava. O čemu se ovdje radi? Naime, među ombudsmanima koji su prepoznati od strane UN-a kao Nacionalna institucija za zaštitu i promociju ljudskih prava je i pučki pravobranitelj u Srbiji, koji je prvi put akreditiran s najvišim »A« statusom 2010. godine. Dodatno, pučki pravobranitelj u Srbiji je 2011. godine dobio i poseban status, kao mehanizam ili tijelo za borbu protiv torture i drugih surovih, neljudskih ili ponižavajućih postupaka. Djelujući kao Nacionalna institucija za zaštitu ljudskih prava, pučki pravobranitelj najprije provjerava jesu li prava građana poštovana ili povređena, a povrede mogu biti učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem tijela uprave, ako se radi o povredi zakona, drugih propisa i općih akata. Obavljajući redovne aktivnosti ombudsman nadgleda poštovanje ljudskih prava i u momentima kada ne postoji konkretan slučaj povrede prava, i to kroz nadzore i druge istražne djelatnosti. Suprotno nadgledanju, povrede prava utvrđuju se i kroz posebne postupke koji se okončavaju donošenjem zaključka u vidu odgovarajuće preporuke, mišljenja ili savjeta. Posebnu kategoriju ovlaštenja pučkog pravobranitelja, kao Nacionalne institucije za zaštitu ljudskih prava, predstavljaju pružanje dobrih usluga, posredovanje, davanje savjeta i mišljenja, ostvarivanje suradnje putem komunikacije s nositeljima državnih funkcija, a potom i s predstavnicima civilnog sektora iz ovog područja.
► Tko su najčešći uzročnici kršenja ljudskih prava?
Prva asocijacija su političke institucije, država, pa i političari. Međutim, danas pričamo da su uzročnici i kompanije, ali i velike multinacionalne korporacije.
► Pridonose li građani svojim postupcima (zaobilaženje procedura, traženje kraćeg puta do ostvarivanja svojih prava, davanje i primanje mita u javnim ustanovama) korupciji i nedovoljnoj razvijenosti institucija? Na primjer, prema iskustvu različitih ljudi plaćanje liječnicima u javnim ustanovama je postala vrlo raširena praksa, skoro da je to sada već normalno ili očekivano. 
U pravu ste potpuno, to je vrlo razgranata praksa. Usudio bih se kazati da su korupcija, mito i nepotizam postali sastavni dio kulture na našim prostorima. To svakako dalje vodi razgradnji institucija i personalizaciji vlasti. Ostaje pitanje jesu li za to krive institucije ili građani. Mnogo pametniji ljudi od mene ne uspijevaju pronaći odgovore, a čini se i čarobnu formulu kako bi se korpucija kao značajan sustavni problem riješio. Čini mi se da mi ipak kao društvo moramo doseći višu razinu političke, pa čak i kulturne i moralne prosvećenosti da bismo govorili o ukidanju koruptivnih djela.
► Koliko građani u Srbiji koriste instituciju pučkog pravobranitelja (ombudsmana)? Poznaju li građani u dovoljnoj mjeri njihove nadležnosti? Za što se najčešće obraćaju?
To je jako dobro pitanje. Najprije, brojke iz godišnjih izvještaja pučkog pravobranitelja ukazuju na to da dolazi do povećanja broja ljudi koji se obraćaju ovom tijelu. Raduje da se iz godine u godinu sve veći broj građana obraća ombudsmanu, jer to pokazuje povećanje povjerenja prema ovoj instituciji i ukazuje na to da građani u ombudsmanu vide saveznika. Da ne budem shvaćen pogrešno, svakako bih volio da taj broj obraćanja ombudsmanu bude što manji, jer bi to značilo i da su kršenja ljudskih prava sve rjeđa. Međutim, bojim se da to neće biti slučaj jer je opći trend u svijetu neka vrsta zaoštravanja diskursa, pomanjakanja političke kulture, ali i tolerancije, što vodi sve češćim kršenjima ljudskih prava. Kada je riječ o Srbiji, pučkom pravobranitelju i dalje se najveći broj građana obraća povodom kršenja socijalnih i ekonomskih prava čemu je u značajnoj mjeri pridonijela i pandemija zarazne bolesti covid-19, dok se trećina svih obraćanja odnosi na problem »loše uprave«, a prije svega na neblagovremen rad administracije i pogrešnu primjenu prava. Vraćam se na vaše pitanje. Bojim se da se rast općeg nepovjerenja prema političkim institucijama u mladim, tranzicijskim demokracijama prelijeva i na nezavisna kontrolna tijela, pa i pučkog pravobranitelja. Mislim da nema jake institucije ukoliko ne postoji izražena potražnja građana najprije kada je riječ o zaštiti prava, a potom i za institucijama koje mogu tu zaštitu i omogućiti. Ombudsman u Srbiji ima sve zakonske preduvjete da bude uspješna institucija kada je riječ o neposrednom odnosu s građanima. Međutim, boljka većine ombudsmana u demokratskim političkim sustavima poput našeg je to što pate od slabe vidljivosti i zastupljenosti, kako u medijima tako i u društvu uopće. Svjesni snage koju mediji imaju, čini se kako je najprije potrebno da mediji u Srbiji shvate značaj ove institucije, kao i uopće nezavisnih kontrolnih tijela za poboljšanje kvalitete života građana. Mediji su moćan mehanizam za popularizaciju ovih institucija, a na primjeru Slovenije možemo vidjeti kako je sinergijski efekt medija i njihovog ombudsmana davao rezultate kada je riječ o borbi protiv korupcije i zaštiti ljudskih prava. To je onaj dvosmjerni odnos za koji sam izuzetno zainteresiran, te sam ga smjestio i kao centralni istraživački problem u doktoratu. Smatram da se tu krije odgovor na pitanje kako se može dodatno osnažiti institucija ombudsmana. Svakako su na raspolaganju i društvene mreže kao efikasan način komunikacije s građanima, kao i otvaranje vlastitog Youtube kanala. Naravno, to zahtijeva dodatne financijske i ljudske resurse, ali je to svakako pravi put za popularizaciju ove institucije.
► A koliko ombudsmani postupaju po vlastitoj inicijativi?
Ombdusmani imaju i tu mogućnost, svakako. Pučki pravobranitelj može proaktivno djelovati, te tako postupiti i po vlastitoj inicijativi kada na osnovu vlastitog saznanja ili saznanja dobijenih iz drugih izvora ocijeni da je došlo do povrede ljudskih sloboda ili prava. Ukoliko usporedimo, recimo, izvještaje pučkog pravobranitelja iz 2016. i 2021. godine, vidjet ćemo da se postupanje ombudsmana po vlastitoj inicijativi dupliralo, pa čak i tripliralo. To je odličan pokazatelj koji ukazuje na to da nije došlo do pasivizacije ove institucije i da povećanje financijskih sredstava, sljedstveno tome i ljudskih resursa pridonosi i povećanju agilnosti institucije. Raduje i podatak da je tijekom 2021. godine pučki pravobranitelj po vlastitoj inicijativi pokrenuo više postupaka kontrole rada nadležnih državnih tijela nakon informacija koje su objavljene u medijima. Ombudsman mora nametnuti takav imidž da oni koji potencijalno ulaze u nezakonite radnje mogu znati kako postoji budno oko koje non-stop prati i kontrolira njihov rad.
► Koliko rad ombudsmana ovisi o samoj osobi koja obnaša tu dužnost?
Instituciju ombudsmana najbolje opisuju termini »toothles tigar« ili »watchdog in chains«, stoga moramo biti realni i svjesni da mi ovdje govorimo o kontrolnom tijelu koje nema formalna ovlaštenja i moć da kažnjava. Iz ovoga proizlazi da je jedina moć u rukama ombudsmana pritisak i javno objelodanjivanje određenih nezakonitih radnji i kršenja ljudskih prava. Tu dolazimo do toga da i pojedinac na čelu institucije često »diktira tempo« rada i ostavlja dojam o njenoj snazi, naročito ako znamo da smo mi skloni personifikaciji institucije kroz određenu ličnost. To poistovjećivanje institucije i ličnosti nije dobro, ali u slučaju jedne ovako male institucije može biti i prednost. Primjeri ombudsmana u Poljskoj i Češkoj tijekom tranzicije krajem osamdesetih i početkom devedesetih govore u prilog tome kada su građani umjeli stati iza ove institucije i pojedinca na njenom čelu svjesni važnosti akcija koje poduzimaju u kontekstu podrške demokratskim reformama. 
► Imaju li ombudsmani dovoljno ljudskih resursa da odgovore na sve potrebe, odnosno kršenja ljudskih prava?
Ove institucije se često suočavaju s problemom kada je riječ o ljudskim resursima, ali je problem i kada je riječ o financijskim resursima. Definitivno su ovo dvije naj-izraženije boljke koje ometaju normalan rad institucije. To nije praksa samo u Srbiji, jer ništa drugačije nije ni u regiji. U godinama nakon konstituiranja pučkog pravobranitelja, ovo nezavisno kontrolno tijelo se suočavalo s različitim administrativnim i političkim pritiscima. Pučki pravobranitelj je svoj kredibilitet gradio uz česta osporavanja od strane političkih subjekata uz dodatna financijska i organizacijska ograničenja. Danas je slika dosta bolja u odnosu na godine nakon njegovog konstituiranja, ali znamo da financiranje utječe i na sistematizaciju radnih mjesta, a niske plaće utječu da zaposleni nalaze bolje plaćene pozicije i odlaze iz institucije. Ako pogledamo empirijske podatke, vidimo da je kod svih ombudsmana u zemljama u tranziciji veći broj pritužbi nego u zapadnim zemljama s razvijenim stupnjem demokracije. Nameće se jasan zaključak kako je za efikasan rad ombudsmana stoga potrebno i djelotvorno tijelo sa svim potrebnim kapacitetima.
► Kolika je efikasnost ombudsmana u smislu da nositelji vlasti surađuju s njima i prihvaćaju njihove preporuke?
Kada je riječ o broju okončanih predmeta, pučki pravobranitelj u Srbiji bilježi visoke postotke (u 2021. godini je okončano oko 85 % svih predmeta). Tijela uprave su po izvještaju ombudsmana za prošlu godinu prihvatila blizu 80 % od ukupnog broja preporuka. Bez produktivnog odnosa nositelja vlasti i ombudsmana nema ni efikasne institucije niti visoke razine zaštite ljudskih prava u jednoj državi. Ipak, mi i dalje govorimo kako postoji izvjestan rivalitet predstavnika izvršne vlasti i ombudsmana. Često se ne shvaća njegova dobronamjerna uloga. Ombudsmani, kako na republičkoj tako i na nižoj razini vlasti moraju biti svjesni kako pripadaju mreži tijela koja sinergijski mogu proizvesti daleko bolji efekt od pukog zbira njihovih individualnih efekata. Do sada je propuštena prilika da se preciziraju kazne ukoliko dođe do neizvršavanja obveza propisanih Zakonom o Zaštitniku građana. Tu se treba okrenuti iskustvima povjerenika za pristup informacijama od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, jer upravo njegova iskustva govore o tome kako novčane kazne nisu djelotvorno sredstvo da se tijelo javne vlasti prinudi da postupi u skladu sa zakonom.